社会主义协商民主的国家治理功能

包心鉴

社会主义协商民主的国家治理功能

包心鉴

社会主义协商民主既是对中华民族优秀政治文化、优良政治传统的创造性传承，又是在新的历史条件下的伟大政治创造，在国家治理领域具有广泛参与、决策修补、多元共治、权力监督等功能。这一融历史经验与政治智慧为一体的民主政治制度，必将在优化治国理政、推进国家治理现代化中进一步巩固、提升、壮大。

协商民主；国家治理；功能

我国的社会主义协商民主，既是对中华民族“天下为公、同舟共济、兼容并蓄、求同存异”等优秀政治文化和中国共产党与各民主党派 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”优良政治传统的创造性传承，又是适应中国特色社会主义新发展、探索中国特色社会主义政治新形态的伟大政治创造，“是中国社会主义民主政治的独有形式和独特优势”。[1]与西方学术界倡导的协商民主不同，我国社会主义协商民主的独到之处在于，它是党领导人民共同治理国家的一种有效政治形式，是把人民当家作主“具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来”[2]的一种有效政治制度安排。这也是社会主义协商民主之所以能为社会各界所接受、具有强大生命力和影响力的奥秘所在。深入揭示和彰显社会主义协商民主的国家治理功能，不啻是在优化治国理政实践中进一步推进我国协商民主广泛多层制度化发展的关键。

一、广泛参与功能

“民主”的原意是“人民的权力”或“人民进行统治”。在世界政治发展历史长河中，不同阶级的思想家和政治家，对民主作出过不同的解释和定位；处于不同社会地位的政治群体和社会成员，对民主也持有不同的理解和认识。马克思主义经典作家运用唯物史观拨开笼罩在民主之上的种种迷雾，深刻揭示了民主的实质和本质，这就是：人民在国家制度中的位置。马克思指出：民主发展的基本逻辑关系应是—“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”[3]列宁进一步揭示：“民主是国家形式，是国家形态的一种。”“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等的权利。”[4]从作为国体的国家形态，到作为政体的国家形式，确认公民平等的政治地位和参与国家管理的平等权利，这就是民主。从这个本质意义上说，民主就是一种国家治理。

现代民主的理论与实践开辟了两种通过民主的力量参与国家治理的基本形式：一是竞争式民主亦即选举民主；二是参与式民主亦即协商民主。人民通过公平竞争和依法选举，将管理国家的权利委托给少数公职人员行使，从而实现由“权利”向“权力”转移、“权力”代行“权利”职责。这是维系国家运作、推进国家治理的一种必要选择。对于社会主义国家治理来说，选举民主当然是十分重要的，是一种最基本的国家治理方式。因为社会主义虽然在国家治理理念上确认人民是国家的主人，是参与国家治理的主体，国家宪法规定国家的一切权力属于人民，但是不可能做到人人都去专司国家治理事务，而只能实行权力委托治理。选民是否具有平等的选举权和被选举权，候选人是否具有公平的民主竞争权利和竞争机会，直接关系到能否选择真正代表人民利益和意愿的国家政治架构和权力委托人。同时我们也必须清醒地看到，竞争式民主亦即选举民主不是万能的，“票决”更不可能完全解决国家治理中大量的直接涉及人民群众切身利益的问题。对于绝大多数公民来说，假如只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后即进入休眠状态，人民代表只有在集中开会时行使表决权、会议结束后即处于被闲置状态，这样的民主显然是形式主义的，解决不了国家治理中大量的日常性事务。因此，除了选举民主，现代国家治理还必须开辟更广泛的民主参与渠道，使人民群众通过各种制度化的协商平台，广泛地持续地参与民主决策、民主管理、民主监督。这样，才能既促进选举民主更好地代表民意、表达民意，又能使人民群众对国家治理中的重大问题和涉及自身利益的实际问题有直接表达意见与愿望的机会，同时还能有效地防止和克服由于民主参与渠道不畅而导致的某些非制度化参与现象和过激化参与作为。这就是参与式民主亦即协商民主所承负的不可或缺的国家治理功能。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对社会主义协商民主的高度重视和科学定位，正是从广泛参与国家治理这个本质层面出发的。

协商本身就是参与。民主协商的过程就是吸引社会各界和广大群众广泛参与国家治理的过程。通过经常性、制度化的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会基层协商，尤其充分发挥政党协商的导向、示范和推进作用，建构起社会各界和人民群众知情明政机制和参政议政平台，使人们经常性地参与到国家治理具体实践中来。协商民主在给人们提供广阔参与空间和机会的同时，也内在地要求人们提升参政议政水平，把实现自身利益和维护国家利益有机地统一起来，从而形成一种多元主体共同参与良性互动的过程，使各种政治资源和社会资源都能有效地整合到推进国家治理现代化上来。正是从这样一种政治运行逻辑来说，协商民主蕴含着丰富的广泛性、常态化的大众参与国家治理的政治功能。

二、决策修补功能

现代国家治理过程，从决定性意义上说，就是决策的科学制定和正确实施的过程。国家治理决策体现为具体的政策和策略。毛泽东曾说过，政策和策略是党的生命。同样我们可以说，政策和策略是国家的生命。能否制定并实施正确的政策和策略，直接关系着能否实现国家繁荣昌盛和人民幸福安康。党的十八届三中全会确定的推进国家治理现代化的“全面深化改革的总目标”，包括“治理体系”和“治理能力”两个方面。治理体系主要是指制度架构和体制机制，治理能力则主要是指决策能力和执行能力。习近平总书记一再强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，还要看到，国家治理体系和治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差异，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差异。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。”[5]这一重要论述，突出强调了治理能力对于推进国家治理现代化的特殊意义。

在我国现行国家治理实践中，进一步改革体制和制度、完善国家治理体系是十分重要的，但在某些领域、某些层面，进一步提升国家治理能力尤其是重大决策能力尤为重要。能否紧紧围绕改革发展稳定的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题，紧跟社会实践步伐，适应人民群众诉求，科学制定和适时调整重大决策和相关政策、措施，直接关系到能否实现国家长治久安和人民幸福安康。任何一项决策制定的偏颇或决策实施过程中的疏漏，都有可能带来社会不安定甚至造成对人民生命财产的损害，这是为许多事实所证明了的教训。担负着国家治理重任和人民幸福期待的决策制定者和执行者，尤其应当清醒意识到自己的政治责任和政治担当，深入探索国家治理规律，努力提升国家治理能力，以科学的决策能力和坚定的执行能力释放国家治理体系的政治与社会效能。

决策权力和决策能力相辅相成，但又不完全是一回事情，拥有决策权力不可能自然而然地产生科学决策能力，更不意味着决策权力越大决策能力就越强。对于任何一级决策集体和任何一个决策者而言，决策能力都不是决策权力所自然生发的，更不是一蹴而就、一劳永逸的。科学的决策能力和正确的执行能力只能来自于虚心向人民群众学习、向社会实践学习，广听民意、广集民智、广开言路、广谋良策。社会主义协商民主，正是在提升决策能力、促进科学决策方面彰显了不可或缺的国家治理功能。社会主义协商民主的一个鲜明特点是在决策形成之前和决策实施过程之中开展广泛协商，把民主协商贯穿于、渗透于决策制定和决策实施的全过程，努力形成有利于减少决策失误、弥补决策疏漏的民主共识。任何重大决策都是一种不断完善的过程，都不可能天然完美无缺，因此从一定意义上说，民主协商的过程，也就是决策修补的过程。这是社会主义协商民主在决策问题上的突出优势和特有功能，这一优势和功能显然是选举民主所不可能具备的。选举民主往往侧重于结果的评判，根据决策实施效果，通过投票的方式决定对有关决策者的信任度。显然，如果某项决策含有纰漏并已在执行过程中产生负面效应，那样即使选举民主程序再周密，也挽救不了决策过失带来的损失。

三、多元共治功能

传统治理与现代治理的本质区别在于是“统治”还是“共治”、是“一元”还是“多元”。随着经济市场化和社会多元化新型经济社会结构的形成，我国已进入“多元共治”新时代，这是推进国家治理现代化的深层动因和根本依据。在当前全面深化改革的攻坚阶段和全面建成小康社会的决胜时期，社会成员政治价值诉求和政治参与行为愈益呈现多元化趋势，对国家发展和社会事务，人们会作出多样性的价值评判，也希望更广泛更深入地参与对国家和社会事务的治理，以期更充分地表达自己的民主企望和民主权利。这样一种多元政治价值诉求和政治参与行为，是发展社会主义民主政治的宝贵政治资源，是推进国家治理现代化不可或缺的民心基础和民意参照。党的十八大以来，社会主义协商民主之所以被提到更加凸显的位置并赋予新的时代内涵，其深层社会动因正在于此。在各类民主协商平台上，各种意见、建议、愿望、诉求得以充分的合理的表达，政治权力和行政权力趋于“软化”，权力的运作需要经过充分协商、多元共议的过程才能具有合法性和有效性。这样一种协商民主过程，无疑一方面可以使民愿民意进入决策层，最大限度地发挥在国家治理中的基础性作用；一方面可以有力促进党政机构顺应民意改进工作，最大限度地减少决策制定中的失误和决策执行中的疏漏，不断提升国家治理能力现代化水平。这样一种民主协商、多元共治的过程，其真谛就是习近平总书记所深刻揭示的：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[6]

多元共治的基本前提和必要条件，一是平等，二是包容。这也是社会主义协商民主的鲜明特质。平等是民主的精髓，民主即意味着人人享有平等的地位和平等的权利，在国家治理、社会事务、法律地位面前人人平等。没有平等的地位和平等的权利，人民民主无从谈起，国家治理无所依托。在全面建成小康社会的关键时期，社会成员多元化政治价值诉求突出表现为平等性政治期待—人们不仅期待结果平等，希望从国家现代化和社会民主进程中享有更多更加平等的民主权益，不断增强民主获得感；而且期待过程平等，希望有更多平等的机会参与公共治理，充分表达自己的民意诉求。社会主义协商民主的一个本质特征就是平等对话、平等商量。参与协商各方以平等的身份、平等的姿态就共同性话题进行平等协商、求得共识。在协商民主平台上，没有“我说你听、我拍板你照办”现象，更没有高低尊卑之分。执政党、参政党、国家权力机构、政府组织、社会团体、社会各界人士以及普通民众在共同协商平台上进行平等交流和坦诚对话，无疑可以极大地增进政治发展共识，最大程度地确保人们平等期待的表达和平等权利的实现，从而形成推进国家治理和社会治理的强大合力。

社会主义民主是绝大多数人的民主。在人民当家作主这一共同政治价值目标下，最广泛地凝聚一切政治团体和社会力量，形成最广泛的爱国统一战线，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，是中国式民主的内在优势和本质体现，是推进国家治理现代化的重要基础。实现和巩固这样一种生动活泼的政治局面，就要正确处理一致性和多样性的关系，充分释放社会主义民主的包容性功能。社会主义协商民主从其实现路径和表现形态来说就是包容性民主。我国协商民主的主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别和各方面人士，通过广泛多层制度化的民主协商，围绕治国理政、国计民生重大问题以及人民群众关注的热点难点问题进行广泛充分商量，有事多商量、遇事多商量，做事多商量，众人的事情由众人商量，最大限度地兼容各方面利益，最大限度地包容各方面诉求，最大限度地汇融各方面建议，无疑可以形成各方面均可接受与采纳的公共政策和公共措施，找到全社会意愿和要求的最大公约数，共同推进政治民主、社会和谐和国家繁荣。

四、权力监督功能

加强对公共权力的监督与制约，防止权力被滥用而产生权力腐败，既是现代国家治理的题中应有之义，又是推进国家治理现代化的关键环节。权力腐败，是自有国家以来就一直存在的现象，古今中外，概莫能外。国家是凌驾于社会之上的公共权力，任何公共权力都有脱离社会的可能，都时刻面临被腐蚀的危险。如果权力失去制约和监督，就必然导致以权谋私、恃权腐败。权力腐败，是寄生在国家机构上的最大毒瘤，腐败不除，国家治理现代化无从谈起。

反对和根治权力腐败的利器是民主监督。当年黄炎培访问延安时向毛泽东提出如何防止“政怠宦成”“人亡政息”现象重演，摆脱国家政权“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率问题时，毛泽东明确回答：我们已经找到了新路，我们能够跳出这种周期率；这条新路，就是民主监督；只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。对于社会主义国家治理来说，民主监督的实质是政治监督、权力监督。民主监督是否有用、有效，关键取决于我们的政治制度和政治架构是否有利于将权力置于人民监督之下，取决于人民是否拥有真正的民主监督权利。人民对公共权力的监督，不仅表现在选举权上，即在民主选举时通过对候选人的投票表达自己的监督权利，而且更重要的是在日常政治生活中，即拥有广泛而经常的知情权、参与权，通过参与民主决策和民主管理充分表达自己的监督权利。这就是选举民主和协商民主在人民民主监督权上的各自功能及其实现。对于人民依法有序监督国家权力来说，选举民主是重要的、有效的，然而能否确保国家权力按照人民的意志、符合人民的利益健康运行，关键还在于人民是否拥有经常广泛的政治参与机会，能否在政治参与中充分表达自己的民主监督意愿、行使自己的民主监督权利。这就是习近平总书记深刻指出的：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[7]社会主义协商民主，则是在更广泛的社会层面开辟了人民持续参与国家治理从而有效监督国家权力的伟大实践。

社会主义协商民主具有民主参与的过程性，通过全过程的民主协商，确保重大决策不发生偏漏，更好地顺乎民意、合乎实际。人民是协商民主的主体，社会主义协商民主的基础在人民、重点也在人民。所谓协商民主，说到底就是要全过程地听取民意，协商于决策之前和决策之中，根据人民群众的意见和建议来决定和适时调整党和国家的决策和工作，包括及时修正某些决策及其实施过程中的不完善、不准确之处，从制度上保障协商成果进入决策、落到实处，使各级党政机关的工作更好地顺乎民意、为民谋利。

社会主义协商民主具有民主参与的直接性，通过面对面的民主协商，使党和国家机关工作人员直接倾听人民群众的批评意见。在国家政治生活和广泛社会生活的各个层面大力发展协商民主，就经济社会发展的重大问题和涉及群众利益的实际问题及时地经常地开展民主协商，让公民与官员之间开展面对面的对话与讨论，这无疑既是对民意民智的最好反映，又是对政治权力的最好监督，可以有力督促党政机关改进工作作风，树立良好形象，及时防止脱离人民群众现象的发生。

社会主义协商民主具有民主参与的平等性，通过平等参与和平等对话，使公共权力自觉置于人民群众监督之下。平等是民主监督的前提。参与协商各方以平等的身份、平等的姿态就共同性话题进行平等协商、坦诚对话，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，众人的事情由众人商量，无疑可以有效地消除公共权力与社会成员之间的某些误解和隔阂，极大地增进政治发展共识，找到有利于协同治理和合作治理的最大公约数。正是从这个意义上说，建立在平等基础上的协商民主本身就是一种民主监督。

社会主义协商民主的国家治理功能，归结到最本质的一点就是“在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量”。[8]毛泽东说过：“国家各方面的关系都要协商。”我们的政府“是跟人民商量办事的”“可以叫它是个商量政府”。[9]习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[10]以平等参与、共同商量为鲜明品格的社会主义协商民主，既是我们党在长期实践中形成的优良政治传统，又是在新的历史条件下的伟大政治创造。这一融历史经验与政治智慧为一体的民主政治制度，必将在优化治国理政、推进国家治理现代化进程中进一步巩固、提升、壮大。

[1][2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22.

[3]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1972：281.

[4]列宁选集(第3卷)[M].北京：人民出版社,2012：201.

[5]习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2014：27-28.

[6][7][8][9][10]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22.

包心鉴，男，中国政治学会副会长，中国科学社会主义学会副会长，山东大学博士生导师，济南大学政法学院名誉院长、教授。济南大学“民主法治建设与国家治理现代化研究中心”主任，主要研究方向为政治学，民主政治、政治发展与政治改革。