创新治理视角下农村脱贫路径分析——以四川灾区小镇为例

廖翔慧

（川北医学院管理学院 四川 南充 637007）

创新治理视角下农村脱贫路径分析
——以四川灾区小镇为例

廖翔慧

（川北医学院管理学院 四川 南充 637007）

在我国构建全民共建共享社会治理格局之际，农村贫困地区不应该成为我国社会治理的短板和顽疾。农村贫困地区要抓住国家实施精准扶贫、精准脱贫的政策机遇，发挥本土资源优势，创新发展，融入经济社会发展的主流，促进本地持续发展。

创新治理 农村 脱贫

国家治理体系和治理能力的现代化是党的十八届以来的重大议题，十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，提出要改进社会治理方式，激发社会组织活力，要让发展成果更多更公平惠及全体人民，提高社会治理水平。十八届四中全会提出提高社会治理水平，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。十八届五中全会强调国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。与此同时，我国提出了要打赢脱贫攻坚战，实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫。摆脱贫困，让农村居民更多享有我国近几十年经济社会发展成果是我国农村治理的源头所在。农村贫困地区不应该成为我国社会治理的短板和顽疾，本文拟就农村的创新治理与脱贫做一探讨。

一、农村创新治理摆脱贫困的一个案例

白鹿镇位于川西平原西北部龙门山麓，龙门山是川西平原西北方向的屏障，风景优美、气候宜人。白鹿镇距离成都市区60余公里，属于四川省的著名古镇之一，是远近市民郊游踏青的好去处，其中尤其以白鹿镇回水村最为吸引外界的眼球。

白鹿镇历史悠久，据《华阳国志》记载，“周慎王五年（前316年）秋，秦伐蜀，蜀王败绩，为秦军所害，其傅相及太子退至逢乡，死于白鹿，开明氏遂亡”，白鹿的历史可以追溯至古蜀国，白鹿镇的建制也可以追溯至清朝乾隆时期。白鹿镇宗教人文资源丰富，1860年法国传教士到白鹿，选址地处回水村山坳修建天主教修道院，曾经是天主教培养修道士的中修道院和大修道院，现在早已没有宗教功能，却由于其哥特式外型和百年沧桑、独具特色的建筑风格，吸引了都市时尚工作者、旅游爱好者，尤其受到婚庆当事人日趋热烈的追捧。修道院遗址也由于建筑风貌和在历史上的影响成为我国国家级的文物保护单位。

笔者对白鹿镇的关注始于2008年，那一年的5月12日发生了汶川地震。白鹿镇也从那年有了全新的变化。2008年之前，白鹿镇偏僻闭塞，贫穷落后，经济作物主要是种植药材，唯一一条通往外界的公路也崎岖泥泞而且多数地方仅容一车通过，有时候为了错车需要倒行很远。2008年的地震导致地震灾区房屋垮塌无数，白鹿镇也不例外，政府、学校、医院、民房垮塌数间。回水村的天主教修道院在地震及历次余震中也渐渐垮塌，但是，它的垮塌却格外地引起了外界社会的广泛关注。不少网民在网络上发布修道院的照片以表示怀念，不少市民也利用节假日亲临现场去体验修道院遗址不同于本土的异域文化。回水村的天主教修道院无异于当地的一张名片，吸引远近游客前去观瞻，当地村民也因此多了一份收入来源——向过往游客兜售当地野菜和自家蔬菜瓜果。

白鹿镇当地政府抓住这次机遇，借助地震灾后重建给白鹿镇缔造了一个全新的未来。在地震灾后重建中，白鹿镇利用回水村天主教修道院的社会影响，经过与上级政府、当地村民、宗教界人士等多方协商，规划为“中法风情小镇”，把当地的学校、医院、街坊、街道，甚至当地政府的建筑都统一设计成欧式建筑式样，全部打造法国风貌。当地政府这样倾力打造的目的是把希望把白鹿镇发展成为旅游风景区，吸引更多的游客前去旅游，增加当地政府财政收入和当地居民收入，整体改变当地经济状况。目前，经过几年时间的努力，白鹿镇灾后重建的规划蓝图全部变成了现实，“中法风情小镇”已经建成，整个小镇已经成为远近闻名的旅游风景区，当地的经济社会整体状况也有了很大改观。

白鹿镇“中法风情小镇”的重建，不仅涉及学校、医院、街坊、街道等公共建筑、公共场所。当地政府在进行复建的同时，充分利用了四川省乃至国家层面对灾后重建的政策支持，充分理解、解释、宣传和执行了灾后重建的四项政策，每一项重建政策浓缩为四个字，辖区每个家庭可以在其中选择一项适合自家的重建方式。这四项重建政策分别是“统规统建”、“原址复建”、“维修加固”和“拿钱走人”。“统规统建”即由政府统一规划、统一建设，老百姓不出钱、不出力，新房修建好以后搬进新居，老宅及宅基地即归集体。“原址复建”即村民不必离开老宅，由政府出一定额度的钱在老宅原有地基上面修建新房。“维修加固”即针对那些在地震中损毁不严重的村民房屋，不必重修，只在原有基础上修缮巩固即可。“拿钱走人”即针对那些不愿意在当地修建房屋的村民，根据自愿原则与当地政府签订合同，领取折算以后属于自家的那份补贴，离开当地、另建新家。这四项重建政策几乎囊括了当地村民建设家宅的所有方式，得到了村民的理解和支持，每一种重建政策都有村民选择。其中，最受村民欢迎的重建政策是“统规统建”。

白鹿镇回水村6社村民选择“统规统建”这项政策的多达90%以上，33户村民中就有31户做此选择。村民们选择“统规统建”的原因在于三点：第一，由政府统一规划，统一修建，自家不出力，不出钱。第二，政府把新建房屋统一规划到距离当地的名片———回水村天主教修道院不足500米的范围内，自家原有房屋并不在这个区域，来往观瞻回水村天主教修道院的游客刚好在居住小区外经过，正好可以籍此挣点外快。第三，政府统一新建房屋，取名“书院新居”，恰似连排别墅，结合夏天气候凉爽的优势，可以作为避暑的乡村酒店租给外来租客。另外两户没有参加“统规统建”的村民老宅就在回水村天主教修道院的旁边，他们选择了“维修加固”和“原址复建”，原因在于政府“统规统建”的房屋对他们没有区位优势，相反，政府“统规统建”的房屋面积比自家老宅小很多。目前，政府“统规统建”的“书院新居”早已建成，村民如期把新房投入使用，或居家自用，或租给外来租客，当地村民的生活状况也有了整体改观。

成都平原龙门山麓白鹿镇地震之后“中法风情小镇”的建设不仅仅是修缮了道路、建筑，更重要的是找到了未来发展的方向，促进了一方发展，把白鹿镇从一个偏僻落后贫穷的小镇建设成了交通通畅、知名度高、经济社会整体进步的现代小镇，为我国农村创新治理、摆脱贫困提供了可以借鉴的榜样。

二、中国社会的创新治理探索

治理理论是在管理理论基础上发展起来的一种理念，治理更注重受众的参与度，过程的科学性和最终结果的实效性。西方语境中的“治理”原为控制、引导和操纵之意。20世纪末，西方学者赋予治理以新的含义，主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理。虽然，西方治理理论迄今已经形成多个流派，但是，立足于社会中心主义，主张去除或者弱化政府权威，取向于多中心社会自我治理，却是其基本政治主张和倾向。在此基础上，西方治理理论提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾[1]。我国自上世纪90年代末以来，逐渐开展了对治理理论的研究。随着研究的深化发展，西方治理理论与中国本土治理理论的错位现象逐步凸显，治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑[2]。

社会治理实际是指治理社会，就是特定的治理主体对于社会实施的管理[3]。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”[4]。按照十八大报告，我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下进行的源头治理、动态管理和应急处置相结合的社会管理机制。

创新社会治理是我国在新世纪提出的一个重要话题，是基于过往社会治理理论和社会治理实践的经验教训而提出的社会治理新要求、新思路。党的十八届三中全会报告明确提出创新社会治理要做好“四个坚持”，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。

在社会阶层、利益群体分化，却又能共享信息平台的当今社会，社会问题和社会矛盾突出。如何创新社会治理理念和方式以促进社会的良序发展已经成为各国面临的共同话题。我国自上世纪80年以来，不断地在探索社会治理的路径，先后经历了政企分开，政社分开等创新理念和模式。政企分开以还权于市场，发挥市场主体的作用，激发市场活力，过去几十年的实践证明我国的政企分开的治理理念和方式是成功的。政社分开以还权于社会，激发社会各构成主体治理社会的活力，让社会承担过多的功能，这是我国近十来年正在探索治理社会理念和模式，已经产生了许多成功的案例。

我国改革开放近四十年，经济发展成绩卓著，由于产业布局的不协调，就业人口的大规模流动，以及地理分布的天然不均，我国经济社会发展的不平衡、不协调也相当显著。如何解决地区差距，城乡差距等问题早已提上议事日程，如何治理国家、治理社会已经成为十八届以来持续探讨的话题，创新治理、摆脱贫困也成为我国特别是农村地区的焦点问题。为了有效地解决这些问题，国家在积极探索治理之道，谋划布局，地方政府在积极探索实践路径，绘制蓝图。

三、四川白鹿镇“中法风情小镇”治理给农村脱贫的启示

贫困地区如何创新一方治理，摆脱贫困，促进当地社会发展转型升级，从一些经典案例来看，有两点可资借鉴。

第一，抓住国家政策机遇

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标、实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等[5]。公共政策是国家制度的表现形式和操作标准，每一项公共政策的出台都涉及到到对国家公共资源的配置。农村贫困地区往往资源匮乏、偏僻蔽塞，当地政府即使想尽方法以求创新发展，也常常面临“巧妇难为无米之炊”的窘境，需要有力度更大、范围更广的支持才能推动发展。

十八大以来，我国提出要让改革开放成果惠及全体人民，实施脱贫工程，精准脱贫。国家层面的制度安排，既有政策倾斜，也有资金扶持，这些都为农村贫困地区的发展带来了新的机遇。但是，在实施脱贫工程的过程中，农村贫困地区的脱贫工作也差异明显。一些农村地区顺势摆脱贫困，弥补差距，融入经济社会发展的主流，一些农村地区在用了国家的扶贫政策和资金以后，并没有从实质上改变贫穷落后的状况，成为我国社会贫困的“钉子户”。究其原因在于没有抓住政策机遇，没有充分利用国家政策。

因此，在国家大力实施脱贫攻坚战之际，农村贫困地区应该抓住国家政策机遇，充分发挥政策优势。四川白鹿镇在地震灾后重建中，并不是简单地把损毁的道路、房舍重新修建，而是利用灾后重建的国家政策，利用来自中央以及其他省份的资金、人力、物力等难得的资源全力打造具有造血功能的全新小镇，为当地社会的持续发展创造条件。

第二，用好本土优势资源

国家政策及相应的资源扶助只是农村贫困地区发展的外在诱因，本土诉求才是其内在动力。正如，治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑[2]，国家政策与扶贫资金只有与农村贫困地区无缝隙对接才能实现价值最大化，农村贫困地区也才能摆脱贫困的阴霾，融入经济社会发展的大潮，实现华丽转身。

农村贫困地区脱贫的首要资源当属当地村民，这也是创新治理的本质要义。无论是单中心治理还是多中心治理，无论是大政府小社会还是小政府大社会，各国社会治理的目标都是实现对社会良序的建构，以促进社会的整体协作。实现这一目标需要摸清楚影响社会治理的潜在风险和现有顽疾是什么，处于社会场域之中的社会公众最为真切和直接地知晓他们需要什么样的社会环境与生存空间，社会公众应该参与社会治理并对社会治理的方式方法具有发言权。正如科恩所言，凡是受到某项决策影响的人都应该并且有资格参与到该项决策的制定过程当中。缺少公民政治参与能动性的治理创新都缺少实用性、科学性和民主性[6]。创新社会治理，实现社会善治的终极路径应该是俯身听取社会公众对社会治理的意见和建议，吸引、鼓励、保障社会公众积极参与社会治理，贫困治理也不例外。

在调动起本土全员参与贫困治理的基础上，再寻找本土的其他资源优势，诸如地形地貌，植被风景、历史文化、人文景观等，借助政策支持和资金扶持，选择脱贫路径，全员参与，全员脱贫。四川白鹿镇在地震灾后重建中，选择了历史文化作为核心资源要素进行打造。当地政府在谋定“中法风情小镇”的核心资源时，调集了当地全体村民的支持和参与，充分利用了本土优势资源。

综上所述，在我国积极探索创新社会治理，实现全民共建共享治理格局之际，治理理论和治理方式要与我国实际情况相结合才能实现其应有的价值。农村贫困地区不应该成为我国社会治理的短板和顽疾，要抓住国家实施精准扶贫、精准脱贫的政策机遇，发挥本土资源优势，创新发展，融入经济社会发展的主流，促进本地持续发展。

［1］参见俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000.

［2］吴家庆，王毅.中国与西方治理理论之比较［J］.湖南师范大学学报社会科学版，2007（2）.

［3］王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析［J］.社会学评论，2014（3）.

［4］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（1）.

［5］陈振明.政策科学——公共政策分析导论［］M.中国人民大学出版社，2003：50.

［6］闫利颖，林建成.政府治理创新与公民政治参与能动性研究［J］.牡丹江师范学院学报：哲社版.2015（4）.

F320.3

A

1007-9106（2017）09-0102-04

廖翔慧（1972—），女，哲学博士，川北医学院管理学院副教授，主要研究方向公共管理学、宗教社会学。