资源环境约束条件下西北少数民族地区贫困问题的特殊性及其解决途径

尚明瑞

（甘肃农业大学人文学院 甘肃 兰州 730070）

资源环境约束条件下西北少数民族地区贫困问题的特殊性及其解决途径

尚明瑞

（甘肃农业大学人文学院 甘肃 兰州 730070）

党的十八大提出了2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，但我国部分地区尤其是西北少数民族地区还深受贫困问题的困扰，因此帮助这些地区解决贫困问题就成为全国人民一道进入小康社会的重要抓手。民族地区的贫困问题具有的特殊成因及其表达方式。当前随着我国经济社会的发展，少数民族地区的扶贫开发正遭遇资源环境的强力约束，面临一系列新的问题。本文认为，要通过建立扶贫开发与民族地区生态恢复重建及环境保护的耦合机制等一系列措施来解决资源环境约束条件下的西北少数民族地区贫困问题。

资源环境约束 贫困问题 解决途径

一、少数民族地区的扶贫开发遭遇资源环境约束是我国经济社会发展的必然结果

1.中国经济持续增长对资源环境所产生的大量需求促使国家对民族地区的资源开发力度将进一步加大。当前我国经济实力显著增强，成为第二大世界经济体，实现了由短缺经济向过剩经济的历史性转变。但随着现代化进程的加快，即使在排除资源浪费的情况下，中国经济对资源、能源的需求将会远远超越当前的供给水平，呈现出刚性上升态势。因此，能源、资源产品的进口与开发将成为未来经济发展的重要支柱，而我国的少数民族地区能源资源储量比较丰富，必将成为我国资源开发的重要地区之一。

2.持续工业化过程的推进使得西北民族地区逐步开始承担自身工业化所带来的资源环境方面的后果。工业化必然带来环境的改变和资源的消耗。近年来，西北少数民族地区工业化进程明显加快，仅2012年1-10月，西部地区规模以上工业增加值同比增长了约12.8%。这种增长肯定要消耗大量的能源和资源。

3.欠发达地区在承接发达地区的产业转移过程中承接的资源密集型产业、劳动密集型产业对资源环境产生了新的压力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标建议》中明确提出：“一是逐步增加对中西部地区的财政支持和建设投资，优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目；二是调整加工工业的地区布局，引导资源加工型和劳动密集型的产业向中西部地区转移。”因此，西部地区作为后发展地区在承接发达地区的产业转移过程中主要承接了资源开发型产业、劳动密集型产业，而这些产业本身具有高能耗、高投入的特点。煤炭、矿产开发、石油炼化以及机械制造加工等产业的发展对西部地区的资源环境产生了新的压力。

4.民族地区的扶贫开发本身带有资源开发和产业推进的意蕴。民族地区的扶贫开发本身并不是单纯的直接救济，而是带有资源开发和产业推进的意蕴，不可能脱离当地的工业化过程和资源开发问题。因此，必须正确面对扶贫开发、经济发展遭遇资源环境约束的问题。

二、资源环境约束条件下西北少数民族地区的扶贫开发面临新的问题

随着资源环境约束的加强，西北少数民族地区的扶贫开发工作正面临着一系列新的问题：

1.扶贫开发项目的选择与当前经济结构调整及产业升级的要求如何相互协调的问题。中国的扶贫开发工作从单纯的救济性扶贫走到今天的“赋权、机会、安全”等参与式扶贫开发模式，自始至终都存在着博弈。单纯的救济性扶贫容易产生等、靠、要的路径依赖，参与式扶贫开发以项目为依托，以资金为支撑，以贫困者为主体，虽然有利于激发民族地区发展的内源性动力，但项目的实施必须以资源和环境的投入为前提，因此，扶贫开发到底开发什么，在资源环境约束条件下成为一个大问题。“扶贫和开发如何统一”、“经济效益和环境保护如何协调”是一个问题的两个方面。

2.扶贫开发面临成本日益增高的问题。一是在社会经济持续增长的情况下仍未脱离贫困的地区、家庭和人员本身的发展条件相对比较差，帮助他们脱贫致富就要付出更多的成本代价。二是扶贫开发中的生态成本随着经济发展和自然资源稀缺性的增加而不断提高，从而造成了扶贫开发成本增加。三是扶贫开发的机会成本增加导致的成本提高。四是其它因素对扶贫开发成本的影响。

3.扶贫开发效果的评价如何摆脱纯粹性的经济评价的问题。西北民族地区由于经济发展的相对迟缓，经济的发展仍然是今天评价地方政府工作业绩的主要指标。因此，对扶贫开发项目最直接的评价就是为当地带来了多大的经济利益这样的短期性评价。所以，如何在评价指标中增加生态环境指标成为急需解决的问题。

4.扶贫开发如何激发民族地区内源动力，以及如何更好地将外部拉动与内源激发相结合的问题。扶贫开发以贫困人口的脱贫致富为目标期待，实质是通过一定的干预诱导机制作用来帮助贫困者走出贫困，而不是对贫困者的生活负全部的责任，因此扶贫开发的关键是要通过外部拉动来激发民族地区的内源动力，进而从根本上解决贫困问题。但事实上如何通过参与机制的设计，把项目的实施与农牧民的收益紧密联系起来，从而激发他们内源性的创造动力，至今仍是一个未决的问题。

5.扶贫资金管理手段的异化和目标的缺失问题。扶贫资金管理是扶贫开发过程管理的重要内容。扶贫开发资金主要包括：政府的专项扶贫资金、社会资金和当地的资金配套部分。因此，扶贫资金的管理主要有两个大的方面，一是政府财政扶贫资金的管理；二是社会资金的管理。在当前的开发过程中,在一些地方把扶贫资金用于非扶贫项目，甚至用于政绩工程，扶贫并没有使农牧民获得摆脱贫困陷阱的能力。

6.扶贫对象的边缘化问题。近年来贫困人口集中连片的分布状况有所改变，国家级贫困县也有一部分家庭上了发家致富的道路，而在非贫困县区却有部分人口因疾病或灾难处于贫困的境地。另外，随着农牧业比较利益的下降和资本有机构成的提高，使大量的农业人口成为进城务工人员，一定程度上增加了贫困人员的流动性。贫困人口分布的日益分散化和流动性的增强直接导致了扶贫开发目标瞄准的困难越来越大，部分贫困人员被淡出了扶贫开发的对象范围。

三、西北少数民族地区的贫困问题具有的特殊成因及其表达方式

1.西北民族地区贫困问题生成原因的特殊性。西北少数民族地区是一个多元生态聚合的民族地区。其贫困问题产生具有较强的区位特征。主要表现为：

资源要素缺乏型贫困。由于西北地区深居内陆，资源要素缺乏型贫困是西北民族地区贫困问题的主要类型。西北民族地区的贫困人口事实上主要分布在两类地区，一类是水资源缺乏型贫困地区，如新疆的克孜勒苏柯尔克孜州、喀什地区、和田地区以及甘肃的定西、临夏以及宁夏的西海固地区；另一类是光热资源缺乏的高寒山地型贫困地区，如新疆阿勒泰地区的高寒阴冷山区，甘肃、青海的沿青藏高原边沿的祁连山高寒阴冷地区，包括天祝县、甘南州、黄南州、果洛州、玉树州、海南州、海北州、海西州等。

地理环境阻隔型贫困。西北地区地形复杂，地理单位众多，山地、高原、荒漠、戈壁、冰川、绿洲成为主要的地貌特色，由此造成的交通不便抬升了人类经济活动的成本，降低了投入的产出效率，造成了西北民族地区的地理环境阻隔型贫困。封闭的交通使得当地的产业发展，产前、产中以及产后交易的成本都很高，可以说是举步维艰。

人口素质挤压型贫困。贫困的经济往往与贫困的思想相伴而生。西北民族地区的人口素质偏低是一个历史性问题。思想文化上的保守性与因经济欠发达导致的教育文化水平低下相互叠加在一起，共同构成了西北民族地区贫困问题的文化因素。

梯度开发非均衡型贫困。以往的梯度开发和非均衡发展战略，使东部沿海地区利用自身的优势和国家的政策快速发展起来了，西部地区尤其是民族地区与东部沿海地区的地区差距进一步拉大。随着收入差距的不断拉大，低收入人群的贫困感将会更加强烈，少数民族地区的相对贫困人口亦有所增加。

2.民族地区贫困问题表达方式的特殊性。贫困会引发一系列社会问题。西北少数民族地区的贫困问题与当地特有的政治、经济、文化相结合，呈现出一系列特殊的表达方式：

政治分裂型表达。是指民族贫困地区由于其自身经济、政治、文化发展的落后同其所属国家的其它区域产生较大差距时，出现的该民族地方可能脱离自身所属国家政体的倾向性表达。它是贫困问题在民族地区的非正常性表达，甚至是贫困诱发的民族分裂或贫困借口下的极端民族主义。在美军进驻中亚,我国西北地区的地缘政治格局变得更加复杂的情况下，边境地区的贫困问题如果不能很好的解决，就会使得一部分边疆地区群众产生了跨国家的民族认同，甚至出现跨国家的民族认同高于国家认同的错误民族心理，直接影响我国边疆的稳定和国家的安全。因此，要正确认识民族地区贫困问题产生的客观原因，才能防止贫困问题成为极端民族主义者分裂国家的借口。

资源争夺型表达。是指在民族地区由于生活贫困，人们对资源的依赖程度变的更高，而且越是资源衰竭，人的个性弱点越显露，即使是同一民族内部争夺资源的群体性事件也会越来越多。

民族矛盾型表达。是指民族地区的贫困问题一定程度上会成为激发民族矛盾的诱因。资源要素缺乏既是贫困产生的原因，也是不同民族之间进行资源权限纷争的客观现实基础，再加上不同民族之间因贫富差距产生的隔膜，与贫困问题相关的各种因素就成为了民族矛盾产生的诱因。

宗教文化型表达。是指在一个国家存在不同民族之间发展的不均衡，受贫困问题困扰的少数民族部分成员就会把民族之间的隔膜、戒备、防范心理放大或加强，民族之间的认同感不断下降，从而产生宗教认同，贫困问题就采用宗教的形式表达了出来。当贫困者逐渐远离国家主流意识形态，贫困甚至还会成为极端宗教势力产生的温床。

3.民族地区贫困问题治理模式的特殊性。地区贫困问题与其自然条件、社会环境息息相关。因此，民族地区贫困问题的治理需要特殊的模式。这种模式的选择必须符合当地民众的利益需求、遵从民族传统、依托民族力量参与完成。

四、解决资源环境约束条件下西北少数民族地区贫困问题的对策与途径

1.生态移民是解决生态环境脆弱、自然条件严酷的山区贫困人口生计问题的根本办法。在长期的扶贫开发实践中，生态移民已经成为西北少数民族地区反贫困的主要措施和途径被广泛应用。生态移民改变了贫困人口的生存空间，突破了制约经济发展的资源环境约束，实现了贫困地区人口“移得出，留得住，可发展，能致富”的目的。近几年新疆、青海、宁夏、甘肃等省区逐步摸索了符合当地实际的生态移民扶贫开发道路，推动了本地区经济社会的可持续发展。

2.特色产业扶贫是解决农村贫困地区经济社会发展和广大农牧民致富奔小康的主要途径。特色产业扶贫是指西部少数民族地区凭借其得天独厚的自然资源优势，大力发展本地区特色农牧产业，从而提高农牧产品的比较利润，为当地贫困人口脱贫致富提供强大的产业支持。当前，少数民族特色农牧业产品已经成为全国市场上独具品牌效应和竞争力的产品。

3.转移性财政支出是推动西部地区尤其是少数民族地区经济社会发展的主要的外源性动力。转移性财政支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿，单方面地转移给居民和其他收益者的支出。中央财政预算安排的财政专项扶贫资金主要包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金等。转移性财政支出是推动西部地区尤其是少数民族地区经济社会发展的主要的外源性动力。国家在不断加大对西部贫困地区转移性财政支出力度的同时，重点要加大对转移性财政支出尤其是对扶贫开发专项资金的检查、监督力度，从而提高其使用效率

4.参与式扶贫是激发西部地区尤其是少数民族地区经济社会发展内源性动力的重要手段。参与式扶贫注重农牧民在贫困治理中的主体地位，强调贫困群体在扶贫过程中的全方位介入，注重将贫困主体内部力量的主观能动性与外来力量的良性诱导机制有效结合起来。因此，西北少数民族贫困地区只有将外源性资金、技术、项目、先进的发展理念以及好的策划、建议与当地贫困人口的参与热情有机地结合在一起，才能持续激发西北少数民族地区经济社会的发展的内源性动力。

5.国家认同和国家意识的培育是西部地区尤其是少数民族地区文化扶贫不可或缺的重要内容。贫困不只意味物质的匮乏，还包括了文化上的落后和长期远离国家主流文化。国家认同的逐渐缺失已经成为西北少数民族地区文化贫困的集中表现之一。调查发现，一些民族地区近10年发生了翻天覆地的变化，经济发展可以用日新月异来表示，但国家认同却普遍不高。新疆的暴乱事件、藏区的自焚事件都在一定程度上暴露了以往扶贫目标的单一性，只注重了物质帮扶，而没有注重文化扶贫，尤其是没有注重对西北民族地区群众进行持续的国家认同培养，所以才出现了“人富起来了，心却不在一起了”的情况。扶贫开发尤其是加强文化扶贫不但能防止极端民族主义者把贫困问题作为分裂国家的借口，更重要的是能培养少数民族群众的国家认同意识，使极端宗教势力和分裂主义在西北少数民族地区失去群众基础。

6.走与当地的实际相结合的扶贫道路是西北少数民族地区反贫困工作的基本经验。少数民族地区贫困问题自身的特殊性决定西北少数民族地区的扶贫开发应该与当地实际相结合，摸索具有自身特点的扶贫道路。近年来全国支援新疆，激发了新疆经济发展的活力。而宁夏中、南部贫困地区和青海省“三江源”地区的生态移民都走出了一条与本地实际相结合的扶贫开发路子，形成了长效机制。当前移民人均收入与原住地平均收入水平相比有了大幅度增长。

7.建立扶贫开发与民族地区生态恢复重建及环境保护的耦合机制是解决西北少数民族贫困地区资源环境问题的主要策略。西北民族地区的生态环境问题与贫困问题相互交织,严重影响着当地社会经济的发展。建立扶贫开发与民族地区生态恢复重建及环境保护的耦合机制是解决西北少数民族贫困地区资源环境问题的主要策略，也是贯彻党中央“五位一体”总体布局的基本要求。

构建扶贫开发与民族地区生态恢复重建及环境保护的耦合机制要注重四个方面：

一是概念耦合。在贫困的概念中植入环境因子，把贫困不仅仅看作是物质和精神匮乏，它还包括了生存空间的不适即环境恶化。

二是目标耦合。扶贫开发不局限于贫困人口生活目标和生产目标的实现，还包括了生态目标的实现，是富强、民主、文明、和谐、美丽的统一。

三是评价指标的耦合。要构建由经济指标、社会文化指标与生态文明指标在内的扶贫开发综合指标评价体系。

四是运行机制的耦合。搭建既能承载扶贫开发活动又能实现区域生态恢复重建及环境保护的政府运行平台、资金运作平台和资源管理平台。

C957

A

1007-9106（2017）09-0088-04

尚明瑞，男，甘肃农业大学马克思主义学院院长、教授，兰州大学在读博士，主要从事马克思主义理论、应用经济、公共管理等方面的教学与研究工作。