天然橡胶种植的生态保护法治缺陷及对策

2017-04-11宁清同

社会科学家 2017年8期

关键词：毁林橡胶林天然橡胶

宁清同

（海南大学法学院，海南海口 570228）

天然橡胶种植的生态保护法治缺陷及对策

宁清同

（海南大学法学院，海南海口 570228）

天然橡胶种植引发了严重生态问题，但橡胶种植生态保护法治却存在诸多缺陷，包括防范生态风险立法极不完善，生态监管难以有效实施，生态调控机制严重缺失，毁林种胶责任普遍失究；天然橡胶种植生态保护法治缺陷根本上是由于天然橡胶的法律属性与生态属性的矛盾，如森林属性与生态脆弱性之矛盾，经济林属性与生态效益之矛盾；为此应完善天然橡胶种植的生态保护立法，建立科学、合理的天然橡胶种植保障制度，强化生态监管，健全生态调控机制，加大非法种胶的法律责任。

天然橡胶种植；生态法治缺陷；生态法治对策

20世纪50年代，为打破西方封锁，保障自身战略安全，我国开始在热带地区建立天然橡胶种植基地，为国民经济和国防安全做出了重要贡献。因过分沉醉于橡胶产业的成功，却忽视了相关生态保护及法治建设。分析橡胶种植生态保护法治的现状及其缺陷，提出解决对策，亡羊补牢未为晚也。

一、天然橡胶种植的生态保护法治缺陷

我国适用于天然橡胶的立法主要是《森林法》及其《实施条例》、《水土保持法》等，海南、云南等地制定了一些专门或相关法规规章。橡胶种植生态保护法治整体上存在较多缺陷，严重滞后于现实需要。

1．防范天然橡胶种植生态风险的立法极不完善

《森林法》第31条虽规定对特定森林只准进行抚育和更新性质的采伐，但未明确其他目的之采伐如改为橡胶林，应追究何种法律责任。依《森林法实施条例》第8条，将防护林和特种用途林改为橡胶林须经原批准机关批准，但未规定批准之条件，以毁林种胶没有实体法上的限制。受地方保护影响，地方原批准机关通常流于形式审查，并无实质意义。《水土保持法》第20条禁止二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，却允许种植经济林，但种植中的生态保护要求缺乏可操作性，更未规定相关法律责任；第21条虽禁止毁林开垦，却未禁止将天然林改为经济林。

涉及橡胶种植的专门立法仅有《海南省天然橡胶保护管理暂行条例》和《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》（以下简称《海南条例》和《云南条例》）。但《海南条例》之立法目的是保护橡胶资源，维护橡胶生产和管理秩序，保障生产经营者合法权益，促进橡胶生产发展（第1条），不包括对橡胶种植的生态监管。《云南条例》虽规定种植橡胶应保护森林资源，合理地开发利用，实现经济、社会、生态的整体效益（第6条）；禁止在风景名胜区、水源林、防护林毁林种胶，已种植的不得扩大面积。利用荒地种胶须经县政府批准（第10条）。但云南橡胶种植过度扩张已成事实，上述规定并未很好落实。

2．天然橡胶种植的生态监管法律难以有效实施

《森林法》等防范生态风险的规定原则适用于橡胶种植。如《森林法》第31条、《水土保持法》第20条、《森林法实施条例》第8条等。但保障其实施的行政监管常流于形式。其一，立法过于模糊、缺乏可操作性。如“科学选择树种”的标准是什么？其二，欠缺法律责任，主管部门即便有心监管，发现违法行为时也无所适从；对相对人更缺乏威慑力。其三，受地方经济利益诱惑，优先建设生态公益林、防治水土流失、禁止毁林开垦等规定难以严格执行。大规模毁林种胶得以普遍且一再发生，与行政监管缺失甚至变相纵容难脱干系。

3．天然橡胶种植的生态调控法律机制严重缺失

天然橡胶是重要战略物资和工业原料，中央和相关地方政府专门制定了天然橡胶补贴制度。如《天然橡胶良种补贴项目资金管理办法（试行）》等。为防范台风损害，2007年海南试点橡胶树风灾保险，次年全省推广，尝试商业保险与政策保险相结合，政府以财政补贴形式承担了部分甚至大部分保险费。[1]在世界银行技术援助贷款支持下2012年海南启动橡胶树风灾指数保险试点。[2]但良种补贴、风灾保险等调控机制均以激励与扶持橡胶产业发展为宗旨，无生态调控目的和功能。

橡胶林虽属森林，但生态功能和价值远低于天然林，胶林取代天然林必然导致原有生态利益受到较大损害，生态功能弱化，生态价值下降，这是毁林种胶的生态成本。但政府、种胶企业却片面强调种胶的经济效益。依目前机制，毁林种胶可获丰厚经济回报，但其生态成本却由国家承担。植胶受益人无须支付任何生态成本，既不公平，更会助长毁林种胶。

4．天然橡胶种植生态破坏的法律责任普遍失究

国际环保组织绿色和平2011年发布的《消失中的热带雨林》指出，海南热带天然林资源10年内消失24．7%（7．2万公顷），违法种植橡胶是主要原因之一。云南同样如此，二十世纪90年代中后期农户纷纷砍伐自留林改种橡胶树，或侵占、蚕食国有林和集体林，甚至集体毁林；2000年以来西双版纳通过毁林新造胶林300万亩。[3]不少地方政府、企业和农户假借“中低产林改造”名义，将天然林大面积皆伐和转换成人工林。毁林种胶直接导致天然林面积锐减，严重削弱天然林涵养水源、防风固沙、净化空气、调节气候、保持土壤肥力等生态功能，破坏生物多样性和生态平衡，危害不言而喻。但受地方保护、唯GDP的影响，对毁林种胶行为大多没有追究法律责任；或尽可能从轻发落，以致违法成本极低，根本无法遏制。

二、天然橡胶种植生态保护法治缺陷的成因

我国橡胶种植生态保护法治之缺陷根本上源于天然橡胶固有之内在矛盾，即法律属性与生态属性的冲突，极易使人对天然橡胶形成认识偏差，最终忽视相关生态保护立法，并在执法和司法中产生严重疏失、纵容。

1．橡胶林的森林属性与生态脆弱性之矛盾

据《森林法》第四条，橡胶林在法律上属森林之一。依常识，森林之生态功能强大，包括净化空气、涵养水源、防止水土流失、维持生物多样性等，在改善生态环境、提升生态品质中发挥着十分重要且不可替代的作用。基于此，种植橡胶也是植树造林、扩大森林面积，因而人们至少初期难以清醒认识胶林的生态负外部性，甚至会以为它具有森林通常的生态功能。但数十年种植实践和科学研究发现，橡胶林“完全不能实现天然林所具备的生态功能”[4]，且先天具有多方面的生态脆弱性。

第一，天然林涵养水源之效益高达胶林的1．82倍。[1]胶树为形成胶乳需从土壤吸收大量水分，一棵橡胶树就是一台小型抽水机。[3]天然林每亩年蓄水25立方米，但开割胶林每亩年吸地下水9．1立方米。[5]且胶林树种单一、间距较大，无法形成密集的植物屏障，在热带高温下难以有效阻止土壤水分蒸发。此外胶林林冠截留雾水仅是天然林的20．8%[6]，这对旱季水分供给和调节空气湿度十分不利；胶林土壤斥水性也明显高于天然林[7]。

第二，胶林稳固土壤、防止土壤流失的作用显著弱于天然林。每亩天然林可保土4吨，而胶林年均土壤流失1．5吨；胶林水流失量是天然林的3倍，土流失量高达53倍；热带雨林截留降雨总量的41．43%，胶林仅24．68%；[8]故胶林无法有效减缓降雨和地表径流对林地的冲刷，加大了土壤流失量。胶林的径流量和土壤冲刷量分别为热带雨林的3倍和6倍，甚至单一橡胶园的水土流失及地表径流是热带雨林的40倍[9]。因为胶林根系的牢固性和覆盖面远逊于天然林；且林冠截留降雨总量大大低于天然林。

第三，胶林生物多样性大大低于天然林。生物多样性是指特定时间和地区内动植物、微生物等物种的丰富度，以及生物遗传变异和生态系统的复杂度。天然林生物多样性特别丰富，但胶林树种单一、群落结构简单，不利多种动植物共存。热带雨林变成胶林后植物物种减少一半以上，物种丰富度下降60%。[10]天然林每少一万亩就有一个物种消失，并威胁另一物种生存；鸟类和哺乳动物减少三分之二以上，生态损失无法经济估算。[5]

第四，天然林保持土壤养分功能是胶林的2．11倍。[11]热带雨林变为橡胶林后，林下土壤可利用营养元素、有机质、矿质元素的含量均不同程度下降，土壤营养物质循环速率降低、有机性弱，土壤养分循环受显著影响。[12]因为天然林可通过丰富的凋落物和动植物残体向土壤归还大量养分，这在森林生态系统的物质循环和能量转化中占有重要地位；而胶林凋落物少且单一，分解慢，可降解性弱，营养简单。此外胶树生长和胶乳形成需较多养分，故其不仅难以保持土壤养分，反使之相对贫瘠化。受以往科学知识和惯性思维的局限，也因为生态负外部性须在种植较长时间后才能显现，故人们长期以来并没有认识到橡胶林先天的生态脆弱性，客观上也难以及时认识，以致橡胶种植的生态破坏积累到了相当严重的程度。

2．橡胶林的经济林属性与生态效益之矛盾

胶林既是经济林，自然具有经济效益，种植橡胶就会以营利为目的，甚至盲目逐利。而经济效益至上必然导致种植橡胶时不计生态后果、不惜破坏生态。我国自20世纪50年代因国防战略需要开始大面积种植橡胶，80年代则是在高额利润刺激下成倍扩张种植面积。2007年种植面积和产胶量均居世界第五位[13]，海南民营橡胶种植面积猛增%70以上，云南景洪市突增约六倍。[10]盲目、无序、过度扩张的背后伴随着对天然林的大规模破坏。加之橡胶种植的生态保护立法、监管严重滞后，或在利益裹胁下完全忽略生态成本，时至今日生态负担相当沉重，甚至影响居民生活、身体健康和生态平衡。

因此，妨碍我国橡胶种植生态保护科学立法、严格执法和理性司法的原因有三：一是胶林的森林属性使毁林种胶基本不影响森林覆盖率，公众受此迷惑大多容易丧失监督；二是橡胶种植的生态负面影响尚未完全显现，对其生态危害性难以形成全面、清醒的认识，甚至认为“橡胶是绿色可再生、可代替消耗石油的工业原料”和“稀缺物资”[14]；三是受唯GDP论和经济利益驱使，盲目扩大种植，不计生态成本和生态后果。

三、完善天然橡胶种植生态保护法治的对策

天然橡胶对国民经济和国防安全的必要性显而易见；但热带天然林的生态功能和价值也极为重要且不可替代。因此应当建立有效机制缓解和控制冲突，实现合理兼顾。

1．完善天然橡胶种植的生态保护立法

国家应在《森林法》等相关立法中补充和完善橡胶种植的生态保护规范。如：规定擅自将天然林变为胶林的法律责任；明确并细化将天然林改为胶林的必备条件；禁止在二十五度以上坡地种植胶林，农业部宜制定天然橡胶专门规章。地方天然橡胶专门立法须全面规定橡胶种植的生态保护规范，主要是立法目的应增加保障生态环境的内容；严格禁止毁林种胶；新开发土地种植橡胶须进行生态影响评价；对橡胶种植实施绿色补贴制度；禁止二十五度以上坡地种植橡胶；建立橡胶种植生态成本制度等。地方政府须严守生态保护优先原则，彻底转变地方保护、唯GDP论等错误观念。

2．建立科学、合理的天然橡胶种植保障制度

为保证橡胶自产量能满足生产和国防的基本需要，保障战略安全，需建立橡胶种植面积的红线保护制度，主要包括：建立基本种植林地制度，在琼、云等地选择最适宜植胶又不会造成较大生态破坏的区域作为植胶重点林地。红线种植面积不宜过大，只要能保障国内橡胶基本需求和战略安全即可，而非实现完全自给。超出红线标准的橡胶种植应从严控制；余下橡胶需求可在国际市场解决；也可建立橡胶储备制度，以应付特殊需要。

建立健全有效的技术创新机制，促进橡胶种植技术提升、推广和天然橡胶替代性资源的研发应用。在植胶、割胶、胶园管理中广泛使用新技术，可在同等种植面积下提升橡胶产量和质量。橡胶替代技术即培育应用可替代或部分替代天然橡胶，又无明显生态副作用的新品种。欧美早已展开相关研究，美国于2012年拨款扶持研发从银胶菊提取橡胶并获重大突破，即将推出完全由银胶菊橡胶制造的轮胎。[15]若能成功替代天然橡胶，既可保橡胶战略安全，又能缩小胶林种植规模。

总之，天然橡胶种植既不能为追求经济利益过度扩张，更无必要实现完全自给，如此会对热带生态系统造成严重破坏和损害。但也不能因其生态脆弱性禁止种植，完全依赖国际市场，这会导致关键时刻受制于人，对国家战略安全不利。

3．强化天然橡胶种植的生态监管

合理调整用地规划。首先应实现橡胶种植的生态减损最小化，在可能产生较大生态损害的生态脆弱区不种；必须生态脆弱区种植时应规划实施有效预防和减少生态损害的配套措施。其次科学选择重点种植林地，如海南东部台风频繁，橡胶种植可东退西进，即东部逐步减少，西部适当扩大规模。[16]

对橡胶林地实施全方位、常态化生态监测。这是获得橡胶种植生态危害数据的必要手段，更是实施生态监管的前提。只有“构建并逐步完善生态系统监测体系”，“开展生态系统脆弱区和敏感区的监测，建立生态监测和预警网络”，才能实现有效监管。[17]

严格执行相关生态法律规范。地方政府应坚持生态优先原则，摒弃经济至上，对违法植胶行为须采取坚决、果断措施加以制止和处理。对在规划林地外种植的，应坚决“退胶还山还林”，尤其要恢复“具有特殊文化载体和突出生态保护功能”的林地。[18]橡胶种植的生态监管应充分利用卫星遥感等现代技术，增强执法的时效性。

4．健全天然橡胶种植的生态调控机制

建立鼓励橡胶产业生态化转型扶持制度。对依法需要减少或退出橡胶种植的企业和农户，应适度给予经济扶持，引导和帮助其向生态产业转型，且经济收益基本不会减少。政府应重点帮助重建和恢复当地生态系统，形成生态资源优势，助其“以生态旅游业为龙头，带动生态观光农业、绿色食品业”等，“向生态型经济转化，实现可持续发展”。[19]

建立橡胶种植绿色补贴制度。WTO规则原则禁止财政补贴，但绿色补贴属允许范围。农业绿色补贴可将农业发展与生态保护有机结合，符合WTO《农业协议》的绿箱措施。[20]对能改善胶林生态功能和生态价值的生产方式、方法等，均可给予绿色补贴。鼓励胶农施用农家肥，以减少胶林对土壤和水源的负面影响；支持胶林间种其他农作物，以改善土壤，丰富胶林生物多样性。如间种砂仁可大大提高养分归还量，明显促进地力维持和提高。在胶林种植多种经济作物，可形成“人工生态群落”，“经济、生态效益均有明显提高”。[21]

建立天然橡胶种植生态补偿制度。因胶林生态功能和生态价值明显弱于天然林，若改天然林为胶林，那就付出了很大的生态成本，应从严控制。若确有必要，须经县级以上主管机关批准，且应交纳生态补偿费。具体数额应根据被砍伐天然林的面积、树种、生物多样性程度等，综合核算生态成本后依法确定。生态补偿费须专款专用于橡胶林地的生态修复。

健全天然橡胶利用技术开发应用的激励制度。主要是可提高橡胶利用效率或减少橡胶消耗的技术，如橡胶加工技术、废旧橡胶循环利用技术等。利用废橡胶生产的“再生胶可部分取代橡胶，在配方中比例达6%～15%，有的高达50%”[22]。橡胶利用技术客观上能减少橡胶种植规模，具有明显生态效益。

5．加大非法种植橡胶的法律责任

天然橡胶种植中可能存在的违法行为主要是非法毁林种胶、违反橡胶林地规划种胶、未依法采取必要生态保护配套措施等。为更好保护天然林，尽可能减少橡胶种植的负面生态影响，应建立完善的法律责任制度，严厉打击非法种胶行为。

增设具有生态效益的责任形式。凡因非法种胶造成生态破坏的，均应按生态损害支付生态赔偿金；非法毁林种胶的，应责令其补种树木，补种数量和种类根据其所毁林木的大小、面积、种类等综合确定，补种数量要数倍于所毁林木。总之，只要被破坏的生态环境能够修复，首先应强制行为人最大限度地修复。

大幅提高违法成本。“现行法律对乱伐树木和毁林开垦的惩戒力度太小，根本不足以制止毁林植胶行为”[23]。故应增加罚款和罚金数额，不能让行为人从违法行为获取任何利益，且使其承受数倍于可能获利的经济制裁。

真正落实违法必究。应明确规定政府及其主管部门对非法种胶行为执法不严、包庇纵容，司法机关对毁林种胶犯罪行为不依法追责的法律责任。更要加大对行政机关和司法机关的监督，尤其社会舆论和权力机关的监督。对以胶林替代天然林的行政决定、非法毁林种胶等案件及其处理情况，应向社会公开，唯有公开才能有效监督。

综上所述，天然橡胶是国民经济和社会发展不可缺少的战略资源，应当保障基本自给，因此有必要维持基本种植面积，并对重点种植区进行保护。但鉴于已经或可能导致的生态问题，也有必要对天然橡胶种植进行科学规划、合理调控，充分依靠科学技术，提升天然橡胶种植产量和质量，实现橡胶种植负面生态影响的最小化，以及生态与经济的有机统一，实现橡胶种植业的可持续发展。

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