发挥民主党派监督作用推进全面从严治党

2017-04-11张瑞琨

山东省社会主义学院学报 2017年1期

张瑞琨

发挥民主党派监督作用推进全面从严治党

张瑞琨

中国共产党的监督实行党内监督和外部监督相结合。民主党派的民主监督是外部监督和国家整体监督体系的重要组成部分。中国共产党与民主党派实行“长期共存、互相监督”的方针，但执政地位决定了中国共产党更加需要自觉接受民主党派的监督。民主监督是民主党派的基本职能，在革命、建设和改革开放过程中发挥了重要作用。当前，在推进全面从严治党进程中，要更加充分地发挥民主党派的监督作用，着力完善民主监督的知情、沟通、反馈、落实等机制，形成民主党派民主监督与其它监督的密切配合。

民主党派；民主监督；从严治党

中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》（以下称《监督条例》）是加强党的建设，全面从严治党的重要举措。《监督条例》要求，对中国共产党的监督实行党内监督和外部监督相结合,建立健全党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。来自民主党派的民主监督是我党外部监督的重要内容和国家整个监督体系的重要组成部分。《监督条例》第三十八条规定：“中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”发挥民主党派的民主监督作用，对推进全面从严治党具有重要意义。

一、“互相监督”是“长期共存”的重要历史和逻辑起点

1945年7月，黄炎培等六位国民政府参政员到延安考察。在延安窑洞里，黄炎培与毛泽东就“历史周期率”问题进行了深入探讨，留下了著名的“窑洞对”。黄炎培讲“其兴也浡焉，其亡也忽焉”，历朝历代都没有能跳出兴亡周期率。毛泽东表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”中国共产党第一代领导人在抗战即将胜利之时，已清晰地认识到：只有走民主之路，政府置于监督之下，权力置于监督之下，才能跳出历史周期率。

1949年，中国共产党领导中国人民取得了新民主主义革命的胜利，与各民主党派风雨同舟、共同协商，建立了中华人民共和国。新中国成立后，革命和建设的形势和任务发生根本性转变，在我党党内和民主党派中产生了如何认识民主党派作用及其存续必要性的疑问。我党党内的一部分同志存在骄傲自满情绪和居功自傲的思想，不能正确认识统一战线及民主党派的重要性，对于安排民主党派和民主人士担任政府的领导职务不服气，有的甚至发牢骚、讲怪话。有的认为民主党派“任务已尽”“可有可无”，只不过是“一根头发”的功劳等等。同时，在民主党派中，也有人认为，新中国已经建立，实现民主的任务已经完成，民主党派没有存在下去的必要了。如中国人民救国会认为新中国已经成立，其政治主张已经得到实现，于1949年12月发表宣言，自动宣告“光荣解散”。其它党派也准备宣告解散，如九三学社。毛泽东访苏回国得知这一消息，对救国会的解散感到惋惜，并表示民主党派不但要继续存在，而且要继续发展。许德珩先生在《毛泽东和九三学社》文中写到：“当他（毛泽东）听到救国会解散时，很为惋惜地说：‘救国会是进步团体，不应当解散。’又听说九三学社也要解散，当即表示不同意，并由中央领导同志传达了他的意见。”[1]有的学者讲，建国之初，民主党派面临三种命运：第一，依归共产党，与共产党融为一体；第二，各民主党派自我解散或共产党令其解散；第三，进入体制，保持相对独立性。如果选择第一种或第二种，那就意味着中国将步苏联后尘实行一党制，这在当时的背景下是完全可能的。[2]但执政后的中国共产党人，不仅保留民主党派，还帮助支持其发展，为中国民主政治的发展留下了宝贵的政治资源。

1956年4月25日，《人民日报》发表了毛泽东在中共中央政治局扩大会议上《论十大关系》的重要讲话。毛泽东谈到共产党和民主党派的关系时指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，这就是长期共存，互相监督。”[3]提出了中国共产党处理与民主党派关系的基本原则、基本方针。共产党和民主党派长期共存的目的是互相监督。民主党派监督共产党，共产党监督民主党派，共同为国家的发展、民族的复兴努力奋斗。毛泽东还针对我国民主党派形成和发展的历史，对比苏联的一党制，进一步讲到，我们有意识留下民主党派，让他们有发表意见的机会，这对党、对人民、对社会主义有利。中国共产党人充分认识到民主党派存在的价值和意义。1956年9月，中共八大召开。刘少奇在中共八大的政治报告中提出，“我国的民主党派主要是在抗日战争时期形成的，并且同我们党早就发生了合作关系。它们在中华人民共和国成立的时候，参加了人民政府，随后又逐步地支持了社会主义事业。在今后，我们认为，应当采取共产党和民主党派长期共存，互相监督的方针。”[4]邓小平在中共八大作的《关于修改党的章程的报告》阐释“长期共存，互相监督”方针时讲：“党外的民主人士能够对我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[5]党的八大正式确立了“长期共存，互相监督”的“八字方针”。遇事协商、相互监督既是中国共产党与民主党派团结合作的优良传统，也是中共第一代领导人设计国家政治制度，避免“历史周期律”，走上“民主新路”的重要考量，具有很高的政治智慧和战略眼光。

中国共产党处于执政地位，更加需要监督。新中国成立之后，中国共产党就认识到，处于执政党的地位，在工作中不可能没有缺点和错误。而纠正缺点和错误，既需要依靠党内和广大劳动人民的批评和监督，同时也需要民主党派、民主人士的批评和监督。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中进一步指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”[6]邓小平多次强调中国共产党是执政党，执政党的地位决定了党更需要接受来自不同方面的监督。他指出：“我们党是执政的党，威信很高，我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党,犯了错误影响也最大，因此，我们党应该特别警惕。《中华人民共和国宪法》上规定了党的领导，党要领导的好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要接受监督。”[7]邓小平同志认为监督来自三个方面：一是党的监督，二是群众的监督，三是民主党派和无党派民主人士的监督。共产党要“一怕党，二怕群众，三怕民主党派。”[8]把民主党派对中共的监督放到了很重要的位置上。江泽民、胡锦涛同志也非常重视民主党派对执政党的监督。新形势下，习近平总书记进一步指出，中国共产党作为执政党，必须虚心接受各民主党派的监督。只有这样，中国共产党才能更好领导人民、服务人民，才能团结带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。[9]

二、民主党派履行监督职能，对加强执政党和国家建设发挥了重要作用

民主监督是我国民主党派的基本职能，在革命、建设和改革开放过程中发挥了重要作用。

新中国成立之初，各民主党派积极参加了镇压反革命、“三反”“五反”等运动，发挥了参政和监督作用。1951年2月，中央人民政府公布《中华人民共和国惩治反革命条例》后，各民主党派表示坚决拥护，有的地方还吸收民主人士参加“反革命案件审查委员会”，协助政府审查罪犯案卷材料，参与审判定案。在“三反”“五反”运动中，有的民主党派人士应邀在各地、各单位参加领导工作，有的还担任了人民法庭审判员。刘青山、张子善案件中，将案件材料请民主党派领导人传阅并听取他们对量刑的意见。审判中，作为第一任最高人民法院院长、民盟中央副主席的沈钧儒先生主持公审大会。民主党派在参与各种运动及事件中发挥了重要的监督作用。1953年，过渡时期总路线公布以后，各民主党派在总路线精神指引下，积极参加社会主义改造的实践。中共中央统战部部长李维汉同志总结指出，从建国以来，各民主党派主要发挥了“参、代、监、改”四个重要作用。“参”即参加国家建设，参加国家事务的管理。“代”即代表所联系的阶级、阶层的利益，反映他们的合法利益和合理要求。“监”就是对共产党和国家机关的工作起监督作用。“改”就是通过学习和实践，进行自我教育和自我改造。“参、代、监、改”成为建国后民主党派的重要职能。民主党派积极履行职能，有力地促进了党和国家政治生活的民主化。1957年以后，由于出现了反“右”扩大化，文化大革命，民主党派工作遭受重创。

改革开放新时期，拨乱反正，正本清源，民主党派组织得以恢复和发展。党的十二大，把“长期共存，互相监督”的八字方针发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针。各民主党派都把参政议政、民主监督作为自己的重要职能。1986年4月，中央统战部上报中共中央《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》中指出，“各民主党派是反映人民群众意见的一条重要渠道，他们提出的意见具有相当的代表性。发展和完善多党合作的政治制度，充分发挥民主党派的监督作用，是我国政治体制改革的重要内容之一。”[10]1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出，“充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用”。以后，民主党派的职能被概括为“参政议政、民主监督”并长期沿用。有的民主党派章程明确把“参政议政、民主监督”作为本党派的基本职能。基本职能即民主党派所承担的基本职责，所应发挥的基本作用。新的历史条件下，民主党派是“中国特色社会主义参政党”，基本职能得以扩展：除“参政议政、民主监督”外，又把“参加中国共产党领导的政治协商”纳入基本职能范畴。形势变化，时代变迁，民主监督始终是民主党派所承担的基本职责、所应发挥的重要作用之一。

改革开放以来，各民主党派积极履行参政议政、民主监督职能，在国家的一些重大项目中，民主党派发挥专业特长和各方面的优势，积极建言献策。在三峡工程论证过程中，一些民主党派、无党派人士，对三峡工程的投资、移民、生态、防洪等问题提出许多很有价值的意见。二十世纪八十年代，民革中央副主席、全国政协经济建设组组长孙越崎率调查组入库区考察，回京后提交了《关于三峡工程问题调查报告》，对于优化三峡工程的设计与施工方案发挥了重要作用。

同时，民主党派的民主监督对于加强中国共产党的建设，反腐倡廉也意义重大。1993年，中共中央纪律检查委员会下发了《关于发挥民主党派、工商联在反腐败斗争中作用的通知》，各民主党派和无党派人士有20多人参加了中央组织的检查组，赴中央有关部委和20个省、自治区、直辖市对反腐败斗争进行了督促检查，民主党派和无党派人士有10人担任了检查组组长。

1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中提出为发挥民主党派成员、无党派人士的民主监督作用，要求聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对民主党派履行民主监督职能进一步规范。多年来，特约人员以高昂的热情，高度的政治责任感，在做好本职工作的同时，积极投身于特约工作的实践：参与重要案件的处理，参与项目审计，处理和接待群众来信来访，参与调查及理论政策研究，提出意见建议，参与法律法规的起草和修改，参与重点行业执法情况检查等。特约人员发挥参政议政和民主监督作用，为推动国家的各项建设事业作出了积极贡献。

党的十八大以来，党中央抓思想从严、管党从严、执纪从严、治吏从严、作风从严、反腐从严，全面从严治党，踏石留印、抓铁有痕，解决了许多过去被认为解决不了的问题，党风好转，党内正气上升，进一步净化了政治生态。这方面，民主党派的民主监督功不可没。在“打虎拍蝇”中，年已92岁的杨维骏曾是云南省政协副主席（民盟），退休多年仍坚持为民请愿、反腐举报。在他的努力下，相关干部接受组织调查，并受到相应的处罚。

“十三五”时期是全面建成小康社会的重要时间节点。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。2016年1月，习近平总书记同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时指出，要完善民主监督，加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督，促进相关工作。2016年6月，各民主党派中央启动了脱贫攻坚民主监督工作。开展这项工作是支持民主党派履行职能的新形式，是各民主党派发挥民主监督作用的有益探索。中共中央明确八个民主党派中央分别对口八个中西部省区，分别是民革中央对口贵州，民盟中央对口河南，民建中央对口广西，民进中央对口湖南，农工党中央对口云南，致公党中央对口四川，九三学社中央对口陕西，台盟中央对口甘肃。地方民主党派组织也对脱贫攻坚任务较重的区域开展对口监督工作。民主党派开展扶贫攻坚民主监督主要围绕贫困人口精准识别和脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施执行、扶贫资金项目管理使用等情况，通过开展调查研究、提出意见建议、参加专项评估监督评估、加强日常联系、进行政策宣讲等方式开展工作。习近平总书记在2016年12月的党外人士座谈会上指出，各民主党派中央围绕打赢脱贫攻坚战，对口八个省份开展了脱贫攻坚民主监督专项工作，取得了阶段性成果。

三、全面从严治党背景下，发挥民主党派的民主监督作用，要进一步加强制度建设

2012年11月15日，习近平总书记在党的十八大中外记者见面会上，开宗明义指出：打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。在庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平总书记进一步强调，治国必先治党，治党务必从严。管党治党，必须严字当头，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。中国共产党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败。十八大以来，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，“不能腐、不想腐”的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。

反对腐败，从严治党成效很大，但全面从严治党“永远在路上”，需要民主党派监督作用的进一步发挥。2012年底，习近平同志担任中共中央总书记不久，走访了八个民主党派中央和全国工商联。走访中严格遵守八项规定，展示了新一届中共中央领导集体务实工作作风。在与民主党派领导人会谈时，习近平总书记称毛泽东和黄炎培在延安窑洞关于“历史周期律”的一段对话，至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示。中央统战工作会议上，习近平总书记再提“窑洞对”，要求纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对党员干部的意见和建议。2016年8月，习近平总书记主持召开了党外人士座谈会，就制定新形势下党内政治生活若干准则、修订《中国共产党党内监督条例》听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。实际上，中国共产党召开的重要会议，重大决策、重要文件出台前都要征求民主党派的意见建议。这是中共主动接受监督的重要体现，是多党合作的重要体现。中共十八届六中全会也不例外，习近平总书记听完大家的发言后指出，加强和规范中国共产党党内政治生活是新形势下加强党的建设、从严治党的一个十分重要的课题。希望各民主党派始终不忘多党合作初心，坚持同中国共产党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，为实现中华民族伟大复兴的中国梦共同奋斗。希望各民主党派、全国工商联、无党派人士发挥好民主监督职能，继承和发扬优良作风，做中国共产党的诤友挚友，对党的各级党政机关和党员领导干部遵守准则、贯彻落实条例情况实施民主监督，及时提出意见和建议。[11]

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下称《条例》），是中国共产党第一部关于统一战线工作的党内法规。《条例》规定：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。”进一步明确了中国共产党接受监督的必要性及民主党派民主监督的性质和定位，完善了民主监督的形式。《条例》对民主监督的形式明确规定为十种：（一）在政治协商中提出意见和建议；（二）在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议；（三）对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议；（四）向党委及其职能部门提出书面意见和建议；（五）参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作；（六）受党委委托就有关重大问题进行专项监督；（七）民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究；（八）在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议；（九）对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议；（十）担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。“十种形式”既体现了民主党派各项职能的相互衔接，又体现了民主监督职能的相对独立性。有的是直接针对党的建设，有的在监督其它工作的同时间接服务于全面从严治党。《条例》为民主党派发挥监督作用既进行了规范又拓展了空间。

当前，发挥民主党派在推进全面从严治党中的作用，就要进一步贯彻落实《条例》规定，在制度机制完善上着力：

一是完善民主监督知情机制。要健全和加强党委政府及其有关部门与民主党派的对口联系制度；完善党政领导与民主党派领导联系交友制度；通过协商会、谈心会、情况通报会、重要内外事活动等方面具体化的制度建设，进一步拓宽知情范围和渠道。

二是完善民主监督沟通机制。在拓宽知情范围和渠道的基础上，加强信息的交流互动，让面对面沟通情况、表达看法、交换意见常态化。各级党委和领导干部要认真落实中共中央关于发挥民主党派民主监督作用的有关政策措施，营造民主监督的宽松环境；各民主党派要提高履行民主监督职能的能力和水平，进一步解决不敢监督、不愿监督、不会监督的问题。

三是完善民主监督反馈机制。对民主党派民主监督的意见建议，中共各级党委要认真研究，明确反馈的部门、渠道和时限。有关责任部门要及时办理落实，并及时将相关情况反馈给监督者。

四是建立民主监督评估和激励机制。将民主监督纳入考核机制，在监督落实环节上要有相关的评价，对执行情况好的进行肯定和奖励，对执行情况不好的进行批评。对于拒绝监督、打击报复民主监督者的应予以相应的组织处理和纪律处分。

五是形成民主党派民主监督与其它监督相配套的机制。建立联合监督机制，将民主党派的民主监督与执政党党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督相结合，柔性监督与刚性监督相结合，使民主党派的民主监督成为中国共产党全面从严治党的重要助推力。

[1]于刚.中国各民主党派[M].北京：中国文史出版社,1987：367.

[2]王邦佐等.中国政党制度的社会生态分析[M].上海：上海人民出版社,2000：142-143.

[3]毛泽东选集(第五卷) [M].北京：人民出版社,1977：278.

[4]刘少奇选集(下卷) [M].北京：人民出版社,1985：246.

[5]邓小平文选(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：225.

[6]毛泽东文集(第七卷) [M].北京：人民出版社,1999：234-235.

[7]邓小平文选(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：270.

[8]邓小平文选(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：271.

[9]中共中央召开党外人士座谈会习近平主持并发表重要讲话[EB/OL].（2016-12-09）.http：// www.chinanews.com/gn/shipin/2016/12-09/news681958.shtml.