新权威主义如何规避政治发展的风险

叶长茂

（广东第二师范学院政法系 广东 广州 510303）

·政治与行政·

新权威主义如何规避政治发展的风险

叶长茂

（广东第二师范学院政法系 广东 广州 510303）

新权威主义按其理想模式能在后发国家实现现代化和民主化过程中发挥独特的历史作用，但新权威主义理论存在一定的局限性，对如何为民主创造条件、如何制衡政府权力重视不够，未能很好地解决民主化动力问题。新权威主义政府只有和民主政治相结合，受到法治的规范和约束，主动对民众进行民主选举的训练，使政治家和选民养成遵守民主规则的习惯，并在司法独立和司法公正方面取得实质性进展，才能成功规避政治发展的风险，真正完成实现现代化和民主化的历史重任。

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新权威主义近年来再次成为学界讨论的热点，有着深刻的现实根源。后发国家在20世纪后期以来出现了亨廷顿所说的第三波民主化浪潮，一大批国家建立了民主政体。但是不少国家在民主化之后陷入发展困境，政府衰弱、治理失败、秩序混乱、政局动荡成为常态现象。这些国家民主化后政府治理的低效甚至失败引发了学术界对政治发展风险的思考，人们认识到如果一个民选政府过于软弱会对国家经济、社会发展带来严重的负面影响。这一时期“中国模式”在经济领域取得了巨大成功，从另一个方面证明了有别于西方民主的权威政治模式似乎更适合后发展国家现代化的需要。在这种背景下，一些学者开始重新探讨并提倡新权威主义。新权威主义政治能够避免民主无序发展的风险，但也存在一定的局限性。如果后发国家的权威政府能够审慎地使用权力，顺应历史潮流，稳健地推进民主，那么其对本国的政治发展将会产生极大的正面效应，有效规避政治发展风险；如果权威政府片面强调权威，忽视民主，不恪守权力的限度，不积极进行民主准备和民主训练，其仍然隐藏着新的政治风险。笔者不揣浅陋，拟就新权威主义如何规避政治发展风险提出一些个人看法。

一、新权威主义的历史价值

新权威主义理论主要针对的是类似中国这样转型中的后发展国家。后发展国家通常面临着两大历史任务，一是经济现代化；二是政治民主化。这两大历史任务靠传统权威政治或者根基薄弱的民主政治都是很难完成的。

从经济方面来看，传统权威政府因为缺乏现代眼光，无法提出为全民所认同的现代化目标，而且由于其缺乏现代化发展所需要的组织资源及动员能力，所以不能完成现代化的任务。以激进方式建立民主政体也难以实现经济现代化，由于后发展国家缺乏与民主相适应的各种条件，民主政体无法顺利运转，不能保证经济现代化所必需的政治秩序，无力执行有利于经济发展的公共政策，现代化建设举步维艰。

从政治方面来看，后发国家传统权威政府一般不会主动推进政治民主化，于是体制外精英为追求民主，很容易不顾历史条件去推动激进民主化。一些国家在付出巨大代价之后侥幸建立民主政体，但民主政体往往运行失效。政治家与民众均不具备民主素质，不遵守民主政治的游戏规则，不能有序地进行选举，也不尊重民主结果，各个政治集团陷入频繁的权力斗争之中。在民主失效条件下，政府的权威严重不足，效率低下，腐败丛生，经济发展缓慢，民众生活困苦。政局动荡与经济衰败导致民心思变，人们对民主丧失信心，于是政变发生，民主政治重新为权威政治所取代。

正是由于后发展国家这两大历史任务依靠传统权威政治或脆弱的民主政治都无法完成，所以才凸显出新权威主义的历史价值，作为介于传统权威政治与民主政治之间的一种过渡性政体，新权威主义适应了后发国家转型历史阶段的特殊要求，能够较快地推进国家现代化进程。

新权威主义政府能够规避风险，保障政治秩序，让民众过上较为稳定的生活。萧功秦先生认为，像中国这样的后发展国家在历史上积累了许多短时间内难以化解的矛盾，依靠一个强大的权威政府才能保持稳定。如果走上激进民主化道路，突然放松对社会的控制，各种矛盾就会集中爆发，对社会秩序造成巨大破坏。新权威主义能够抑制社会矛盾的爆发，使社会矛盾通过发展经济逐步解决，避免出现政治参与爆炸和政治动乱的局面。[1]

新权威主义政府在经济发展方面具有独特的优势，成绩突出。权威政府能够以较高的效率制定并执行法律，惩治违法犯罪，保护公民的合法财产和经营收入，保障经济活动的有序进行；能利用自己手中掌握的资源，大力开展基础设施建设，降低企业生产经营成本，创造良好的投资经营条件，提高企业产品的国际竞争力，充分发挥本国的后发优势；能够以财政政策、货币政策、政府直接投资等形式强势介入经济活动，防止出现经济危机，保持经济持续高速增长。

新权威主义还能够为民主政治准备必要的条件。权威政府在推动现代化的过程中，市场经济慢慢走向成熟，社会财富不断积累，追求民主又富有理性精神的中产阶级也会随之壮大，整个社会渴求民主又厌弃暴力，社会也就基本具备了实行民主政治的条件。鉴于新权威主义实际上为自己退出历史舞台创造了条件，王占阳先生称之为民主政治到来之前的必要的历史过渡。[2]

总之，在主张新权威主义的学者看来，新权威主义的历史价值主要在于完成民主政体不能完成的现代化任务，为民主化的顺利实现和民主政体的顺利运转做好准备。

二、新权威主义理论的局限性

新权威主义理论的核心观点是，后发展国家不具备民主政治运行的条件，因此搞民主政治是有风险的，为了规避民主化的风险，民主应该缓行，推行新权威主义政治，由权威政府发展市场经济，推动现代化建设。当市场经济发展成熟，现代化顺利实现之后，民主政治的条件就会成熟，民主政治的到来也就是顺理成章的事情。新权威主义的理论设计是完美的，但也存在几个较难解决的问题。这几个难题对新权威主义能否成功规避政治发展的风险具有至关重要的影响。

首先，市场经济和现代化并不会自动使民主条件成熟。新权威主义代表人物萧功秦先生认为，民主政治是市场经济长期发展的产物，只有在市场经济充分发展后才能真正建立。当市场经济发展完善后，民主制度成为社会利益整合与协商所必需的治理工具时，民主政治的条件就成熟了，制度民主化的时代自然就会来临。[3]笔者赞同市场经济是民主政治的基础，在市场经济尚未成熟，民主条件还不具备时不宜推行全面民主化，但我们在看待市场经济对民主政治的促进作用时不能过于乐观，有了成熟的市场经济未必就一定会有民主政治。

市场经济的发展一般来说会对民主政治有正面的促进作用，可以为民主政治创造条件，比如孕育公民的契约意识、权利意识、平等意识等。但在社会环境各种负面因素的影响下，市场个体在政治上未必就会成为一个合格的公民行动者，其政治行为方式可能并不符合民主的要求。另外，市场经济和民主政治还存在相互影响、相互促进的关系。没有民主政治的发展，市场经济也难以完善，资本与权力会相互勾结，市场规则不能得到有效遵守。这种扭曲的市场关系不仅不能推动民主政治的发展，反而会拖民主政治的后腿。因此，市场经济的发展和现代化的实现并不能自动为民主政治准备好一切条件，现代化不会自动带来民主化，民主政治靠等待不会到来。如果民众不能够亲自参加民主实践，没有受到民主训练，没有形成民主意识，市场经济之后的民主化同样可能会出现政治混乱，出现暴力和流血，而且经济发展的成就也可能会得而复失。民主条件不具备时不适合走激进民主化道路，但不能得出民主缓行的结论，不能将民主推到市场经济充分实现之后。

其次，新权威主义理论没有充分重视权力制衡问题。新权威主义理论对权威政府所能发挥的历史作用往往持一种乐观的期待，对权威政府行为的判断存在完全理性预设。王占阳先生提出通过权威政府的集权来遏制各级政府官员的腐败和专权，但他没有论述如何使国家最高权力受到制约，只是寄希望于执政者的自我约束。[2]萧功秦先生虽然认识到新权威主义因为摒弃了对于权力的监控，很可能会导致权力的滥用和腐败，但他又认为只有借助新权威主义才能解决后发展国家在现代化过程中所面临的一系列复杂问题。[4]在如何加强权力制衡方面，他也未能予以足够的重视。

新权威政府固然在现代化过程中能够发挥特殊的作用，但如果权威政府没有得到有效的制约，其依然蕴藏着风险。权威政府能够以集权维持秩序，为现代化建设创造一个稳定的政治环境，但由此自然会带来一个问题，那就是如何制约高度集中的政府权力，如何保证权威政府谨慎地有节制地使用权力。新权威政府的历史作用是在现代化进程中解决民主不能解决的问题，为民主政治创造条件，但如果没有必要的限制，新权威政府不仅不能解决问题，反而可能会造成新的问题。在权威政府的治理下，民主政治的条件可能始终难以成熟，民主化的进程有可能会大大延长。只有一个受到规范和限制的权威政府才能将国家引向正确的道路，因此新权威主义理论需要解决如何加强权力制衡的问题。

最后，新权威主义理论未能解决好民主化的动力问题。关于新权威主义如何实现民主化的问题，王占阳先生认为，权威政府主动深化改革并将其“适时地推进到渐进性民主化阶段”的可能性是最大的。[2]萧功秦先生认为，当权威主义执政者推动的经济现代化变革达到一定程度后，民众会向执政者提出更高的民主诉求，执政者在民众要求的刺激下，会尝试以民主的制度创新来回应民众的诉求，从而实现向民主体制的过渡。[5]萧、王两位先生都认为执政者在特定历史情势下会自觉地主动地推动民主化转型，这是一种基于良好愿望的假设。如果权威政府不积极回应民众的民主诉求，那么就没有办法保证民主转型一定会启动。如果权威政府不对民众进行选举训练，不主动培养公民谈判、协商、妥协及遵守规则的习惯，最后仍然无法避免萧功秦先生所担心的民主化开启之后政治参与爆炸所形成的“薄壳效应”，新权威主义理论关于经由权威政治阶段而实现民主化的设想就会落空。

综上所述，新权威主义理论对权威政治的优势强调过多，抱有美好的期望，对其潜在风险重视不够，未能在理论上予以警示，这对权威政治本身的持续发展是极其不利的。

三、新权威主义必须与民主法治相结合

新权威主义在一定程度上能够规避政治发展进程中的风险，但如果忽视了民主，政府权力不受制约，政治风险同样是很大的。一些后发展国家选择新权威主义道路，也曾经在经济发展方面取得很好的成绩，但是由于权威政府不重视发展民主，权力不受制约而出现过度腐败，最终导致人民不满，国家政局出现动荡，经济发展也遭受严重挫折。这些后发展国家提供的启示是，建立现代化导向的权威政治是必要的，但仅仅有现代化导向是不够的，还应有民主导向，新权威主义一定要和民主政治相结合，并受到法治的规范和约束，才能完成现代化的任务，最终推动民主转型的平稳实现。

新权威主义是传统权威政治与民主政治之间的过渡阶段，是为民主政治创造条件，做好准备的一个阶段。但是民主转型具有偶然性、突发性，如果不及早进行民主训练，可能会出现难以预料的风险，所以民主准备不能等到现代化实现以后，必须伴随权威政治的整个阶段。民主政治的本质是个人或组织能够公平地竞争公共职位，并彼此尊重竞争的结果。民主准备的核心内容就是在一定范围内对政治家和选民进行竞争性选举的训练。启动竞争性选举同样要考虑政治风险，解决的办法是将权威政治与竞争性选举有机结合起来，使民主训练对保持执政者的长期执政地位是有利的。这种结合的形式就是执政者主导的非政党式竞争性选举。非政党式竞争性选举可以从地方开始尝试，先在当局推出的几位候选人之间围绕地方政府公共职位开展竞选，条件成熟后，再在当局推出的候选人与非党派个人候选人之间开展竞选。权威政治之下开展竞争性选举，其风险是低度的、可控的，既能够回应民众的民主诉求，又能够维护国家的政治安全。开展地方或基层的竞争性选举，能够对民众进行反复训练，使社会成员逐步适应政治竞争的规则，掌握政治竞争的技巧，养成遵守选举规则的习惯，形成公平竞争的民主文化。竞争机制与竞争文化形成之后，政治信任度与安全感将大大提升，在此基础上推进更高层次的竞争性选举就不会引发剧烈的政治冲突与社会动荡，国家就可以通过和平方式顺利实现民主转型。

规避政治发展风险的根本途径还是要靠法治。权威政府要坚持宪法至上，在宪法和法律的范围内治理国家，任何组织和个人都不能拥有超出法律的特权，政治权力必须接受宪法规则和任期制度的约束。在新权威主义的政治框架内，也要尽快实现司法独立，但这种独立是法律意义上的独立，不是政治意义上的独立。司法还需要接受执政当局的政治领导，但政治领导主要体现在任用合格的法官忠诚地执行国家法律，而不是体现在对法院独立审判权的干涉。司法独立审判是司法公正的重要保证，不仅可以防止政府滥用权力，而且能够保障社会底线正义，树立民众对司法公正的信心，强化民众对权威政府的支持和认同，培养政治家和民众遵守规则的意识和习惯。一些后发国家的政治发展之所以遭到挫败，一个重要原因就是政治家和民众不遵守法律规则和民主程序，不懂得宽容和妥协，以致选举结果不被承认，政府没有权威，有益于国计民生的政策得不到执行。新权威主义通过法治建设为社会各种力量提供和平博弈的规则和机制，将使民主的程序和规则深入人心，人们彼此之间的冲突能够依法解决，尊重独立司法机构的判决结果，不会走上激进主义或极端主义道路。这将为民主化后政治纷争的最后平息提供制度保障。

权威政府除接受法律的规范和约束之外，还应主动落实宪法赋予公民的批评和建议权，自觉接受来自民众的监督。以公民批评政府为核心的舆论监督是后发国家反腐败的治本机制之一，后发国家的权威政府应当容忍并鼓励针对具体政策或个别官员的批评，由原来限制批评导致腐败严重，腐败严重愈不敢接受批评，转变为开放批评自由以减少腐败，因为腐败减少而愈能容忍批评。民众的批评既是权威政府反腐的助力，也是权威政治向民主政治演进的动力。一个在开放舆论环境中生存的权威政府，其合法性与生存能力均优于在封闭舆论环境中生存的权威政府。

新权威主义在后发国家有其独特的价值，权威政府领导人能够通过铁腕反腐，重新赢得民众对政府的支持，夯实合法性基础；同时还能利用集权优势排除既得利益集团对改革的阻力，在政治稳定的基础上推动经济、政治持续发展。然而，后发国家的权威政府要摆脱“人存政举，人亡政息”的历史宿命，新权威主义必须和民主法治相结合，只有在民主、法治建设方面取得实质性的进步，政府之权力皆源于民授，官员之施政皆依据法律，公权受到严格制约，私权不受任意侵犯，才能真正完成实现现代化和民主化的历史任务。

［1］萧功秦.从百年变革看中国新权威主义改革模式［J］.武汉大学学报（人文科学版），2016（4）.

［2］王占阳.新权威主义是必要的历史过渡［J］.人民论坛，2014（7）.

［3］萧功秦.新权威主义如何走向民主［J］.凤凰周刊，2014（4）.

［4］萧功秦，朱伟.新权威主义：痛苦的两难选择［N］.文汇报，1989-1-17.

［5］萧功秦.从发展政治学看中国转型体制［J］.浙江学刊，2005（5）.

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1007-9106（2017）011-0062-04

* 本文为广东省高等教育“创新强校工程”特色创新项目“新媒体时代我国政治安全面临的挑战及保障机制研究”（项目编号：2016WTSCX092）；教育部人文社科规划项目“后发国家政治发展的风险及防控机制研究”（项目编号：11YJA810024）。

叶长茂（1972—），男，广东第二师范学院政法系教授，政治学博士，主要研究方向为政治学理论、中国政府与政治。