英国《海洋与海岸带准入法》评析<br/>——兼论对中国海洋法制借鉴

英国《海洋与海岸带准入法》评析
——兼论对中国海洋法制借鉴

2017-04-11史晓琪

世界海运 2017年3期

史晓琪

英国《海洋与海岸带准入法》评析
——兼论对中国海洋法制借鉴

史晓琪

2009年英国《海洋与海岸带准入法》的颁布实施为英国整建适合时代发展潮流的海洋治理体系和创造海洋事业新辉煌提供了坚实的法律后盾，对英国国内以及国际社会海洋法制体系和实践发展产生了浓重深厚的影响。从阐释英国的立法内容、变革和特点出发，结合部分领域的具体执行情况予以分析。《海洋与海岸带准入法》以海洋综合管理理念为核心，以战略性海洋规划为基础，强调海洋生态和环境保护，鼓励并保障公众参与，这些立法精神和价值为我国海洋法制建设提供了参考和借鉴。

《海洋与海岸带准入法》；海洋规划；海洋综合管理；海洋基本法；中国海洋法制

一、引言

2009年11月12日经由英国王室正式批准施行的《海洋与海岸带准入法》（The Marine and Coastal Access Act，以下简称《准入法》）是英国首部旨在通过改善管理体制、健全管理法规从而保护海洋和海岸带生态环境的法案，该法即称为英国“海洋宪章”的《海洋基本法》。《准入法》的应运而生，是英国海洋管理能力建设亟待变革的结果。从行政管理视角考察，在历史悠久的海洋治理实践过程中，英国形成并保持着分散式的管理体制模式。英国既无统一的海上执法力量，也不存在负责协调众多权力部门、统筹管理海洋事务的政府机构。[1]部门权力的重叠和交叉一方面产生了治理领域的管辖空白，另一方面引发了执法冲突和矛盾，管理效率急剧下降。纵观英国海洋开发管理立法体系，主要由4种类型构成：涉及200海里专属经济区的权益法规；国会颁布的约80至100部针对海岸带资源开发利用的法规；政府各部委发布的条例规章；地方性立法。[2]在对海洋事务或海岸治理实践中，相关海洋治理权力机构或部门往往从便利执法或完成行政职务的角度出发，制定和出台临时性、专门性的法律法规。在中央政府颁发的法规之外，地方性立法机构也出台了大量的地方性规范用以保护当地海洋产业权益和社团的利益。孤立片面性的立法导致众多涉海法规内容相互矛盾和冲突，折损了法律的协调性和权威性，可操作性的降低引发法律适用困难，限制了对海洋事务的规制和调整。陈旧的海洋管理体制已经使英国捉襟见肘，无法有效应对日益纷繁复杂的涉海问题和纠纷，海洋管理体制层面大刀阔斧的改革呼之欲出。

二、《准入法》的基本内容、变革和特点

英国环境、食品和乡村事务部（Department for Environment Food & Rural Affairs，以下简称DEFRA）认为，这部法案的实施将有助于英国维护更加清洁、健康、安全、高产、生物多样的海洋生态环境，实现海洋资源的可持续开发利用，改进关于海洋、海岸带以及河口的整体性治理体制，健全决策制定的法律体系，提高法规的可操作性、执行的高效率性。[3]该法的核心目标是建立一套更加协调的、精简的法律体制，以此为基础更好地保障和维系经济、社会海洋活动与保护海洋环境及生物多样性之间的良性平衡。[4]《准入法》共包含11个部分，每个部分根据内容由一或数个章节构成，总计325条。这些部分具体包括：（1）海洋管理组织；（2）专属经济区、其他海洋区域与威尔士渔业区域；（3）海洋规划；（4）海洋许可证；（5）海洋自然保护；（6）近海渔业管理；（7）其他海洋渔业事务与管理；（8）海洋执法；（9）海岸休闲与娱乐；（10）其他；（11）补充条款。[5]

1.以海洋综合管理理念为核心，全面协调统筹海洋事务

《准入法》开篇第一部分就英国海洋管理组织的设立、职能的继受和承担以及多方面的原则性、补充性说明，分四个章节进行了规定。英国海洋管理组织（Marine Management Organization，MMO）成立于2010年4月1日，是一个独立于英国政府非部门化的公共机构。依据《准入法》，海洋管理组织在接管英国海洋与渔业局（Marine and Fisheries Agency）职能的基础上，增添了数项重要的执行职能。这其中主要包括制订基本海洋规划并涉及能源与气候变化部（Department of Energy and Climate Change）①英国能源与气候变化部成立于2008年10月，主要负责能源政策和气候变化减缓政策整合。、交通部（Department for Transport）②英国交通部主要职能为监管海上航运、防止船舶污染、海上紧急事故响应救援、保护海洋历史文化遗产。2009年英国海洋基本法规定运输部于1964年港口法下承担的部分职能，诸如英格兰港口修订令、港口授权令、港口机构重组计划，威尔士某些港口指令由海洋管理组织接管。等部门与海洋相关的权力和具体职能的协作。海洋管理组织的设立，③由于英国的分权制，2009年英国《准入法》具体针对英格兰和威尔士地区。苏格兰政府于2010年颁布实施《苏格兰海洋法》（Marine (Scotland) Act （2010）），设立“苏格兰海洋”（Marine Scotland）机构，该机构对应于海洋管理组织（MMO）。北爱尔兰政府于2013年出台实施《北爱尔兰海洋法》（Marine Act（Northern Ireland）（2013）），赋予北爱尔兰环境部（Northern Ireland Department of the Environment）等同于海洋管理组织的职权。以全面主导和整合海洋管理工作为职责，将采取一切必要和适宜的方式和行动，致力于实现海洋领域多方面可持续发展这一总目标。④Marine and Coastal Access Act 2009 （hereinafter MCAA）, Part 1,Chapter 1, art.2 General objective (1)-(12).《准入法》对海洋管理组织的职能进行了规定和说明，主要涉及七大方面：（1）制订海洋规划与具体海洋计划；（2）审批海洋使用许可证；（3）负责海洋自然保护；（4）海洋执法；（5）海洋渔业管理；（6）海洋应急事件处理；（7）海洋可持续发展问题咨询与建议。[6]由此观之，海洋管理组织承担的管理工作覆盖了由规划制订到事务实施乃至行政执法的全过程，涉及领域多、覆盖面广，具有相当程度的全面性。海洋综合管理模式的建立对英国海洋事务意义重大，集约化的体制提高了管理效率，实现了相关信息资源共享，便利了对海洋事务和海洋纠纷系统性的应对和处理，优化了涉海权力部门的协调能力和执法效率。

2.以战略性海洋规划为基础，宏观指导性规划与微观实施措施相结合

《准入法》第三部分从海洋政策、海洋规划、海洋规划中的公众参与、规划的执行与生效以及一般性规定五个方面出发，着手建立和保障具有前瞻意义的战略性海洋规划体系。该部分旨在规划制订综合性高水平优层次的海洋战略规划，从而确保海洋开发活动的有序适度进行，促进海洋生态系统可持续发展，推动各项海洋事业的稳定健康发展。实现路径分为两步走：第一阶段的工作重心是确定管理办法，订立海洋开发与保护的阶段性和长远性方针和目标。《准入法》对海洋政策的生效、修正和撤回事项均予以规定。第二阶段将更加关注以方针和目标为指导的具体实施规划和计划的制订和出台，从而保障海洋政策的实现。2014年4月，英国海洋管理组织公布了英国首批海洋计划——《东部海岸及海域海洋计划》（East Inshore and East Offshore Marine Plans）。这是英国正式确定的海洋区域规划之一就业、脱贫致富、海洋生态循环等方方面面在内的一揽子“高水平海洋目标”（High-Level Marine Objectives）。此外，还明确了对计划实施过程中，海洋管理组织监控督导、定期提交报告进行评估的义务。[7]这一计划凝结和寄托了英国各界对于东部区域社会和生态变迁的美好愿景。

3.可持续发展理念贯穿始终，突出强调海洋生态环境保护

《准入法》海洋自然保育章节是关于海洋保护区（Marine Conservation Zones）建立和划定条件，磋商、听取意见、公示和信息共享要求，以及变更、撤销事由等内容的若干规定。①MCAA，Part 5，Chapter 1，art.116-122 and art.123,124.该内容首次为英国划定若干海洋保护区、加强对海洋动植物以及栖息环境的保护提供了法律依据和支持。海洋保护区的设立，加强了海上活动的监管，将许多滥采乱挖行为予以禁止，增设了部分保护海洋生物措施的条款，以期待非法捕采行为受到规制，切实恢复和改善濒危海洋生物生存环境，延续与丰富海洋生物多样性。2010年1月，英格兰宣布德文郡沿海的伦迪岛（Lundy Island）海域建立为第一个海洋保护区。据英国政府官网资料显示，2013年11月，英国DEFRA已经划定英国近海岸周边的27个地区为海洋保护区，海洋保护区工作将分成多个阶段进行，截至2016年2月，在英格兰周边海域已经设立50个海洋保护区，在未来几年内将会以整个英国海域为基准推进更多具体措施的落实。[8]

此外，《准入法》近海渔业管理章节重点关注通过实施更加切实高效的管理和补偿措施维护渔业收益和海洋环境的可持续发展和生态循环平衡。由于近海地区城市建设和社会产业发展，生活废污排放加剧和漏油事故频发，加之过度的捕捞开采，[9]英国渔业发展衰退明显，面临着严峻的形势。

4.鼓励和保障公众海洋事务决策参与，提高管理科学性和效率性

在注重法律制定、制度实施过程中公开透明的基础上，着重鼓励和保障公众参与，提高科学管理的效率是《准入法》的闪光点。以公开决策信息、接受社会质询、公众提出决策建议和批评等方式为内容，将公众参与作为海洋事务决策制定和落实过程中的关键性程序加以规定，并在每一个部分都予以涉及。[10]例如，第一部分关于海洋事务大臣对海洋管理组织的指导监督建议向社会公布，第四部分关于海域使用许可证申请和审核的具体要求，第六部分关于划定海洋自然保护区向社会公开相关信息、接受公众质询等程序。

三、《准入法》对中国海洋法制建设的借鉴

21世纪是海洋的世纪，人类迈入了大规模开发利用海洋的新时期，海洋对国家生存和强大的战略意义将更加突出。随着国际海洋争端愈发焦灼化和复杂化，各沿海国家争相加大巩固和争夺海洋权益的力度，在此形势下，我国应当采取调整海洋规划战略、改革国内海洋治理制度、完善海洋立法体系等手段，争当国际海洋新秩序排位赛领头羊。

英国《准入法》的出台实施，引发了英国海洋政策制度、战略规划革命性的转变，为其海洋经济和生态的可持续发展注入新鲜的血液，使海洋事务综合治理打开了全新的视野。作为传统海洋强国的“日不落帝国”，在新的社会和历史条件下，通过积极主动制订符合国际潮流和国内现状的海洋战略和规划，变革陈旧的海洋管理体制，力求在以“海洋”为核心的新一轮国际竞争中占据有利形势和地位。

（一）全面规划符合我国国情的海洋战略，推进海洋强国建设

根据《联合国海洋法公约》我国享有300多万平方公里的海洋国土，然而我国所处海洋地理位置相对不利。近年来我国黄海、东海和南海海域海洋争端和冲突频发，诸如中日“钓鱼岛”问题、中韩“苏岩礁”问题、中菲“黄岩岛”问题等。周边近海邻国不断侵犯我国海洋权益，意图蚕食和分割我国海洋国土和海洋资源，我国面临的海洋安全局势不容乐观。[11]我国实行的是长期粗放式的海洋经济发展模式，片面强调对海洋资源的过度开采，忽略了对海洋生态环境的治理和保护。海洋资源的枯损、海洋生态系统的恶化都已成为制约我国海洋事业发展的障碍。实现从“海洋大国”向“海洋强国”的升级迫在眉睫。

海洋规划是指在一定时期内对包括海洋开发、利用、治理及保护在内的一系列活动进行有目的、有步骤统筹整合安排的战略方案和指导性计划，是实现海洋综合管理的重要工具和手段。[12]英国《准入法》第三部分专章强调了海洋规划的重要地位，其立法理念和具体操作对推进制订我国科学合理的海洋规划具有重要的参照意义：

（1）以立法形式确认和强调海洋规划的法律地位，并对规划制订的起草、审议、通过、实施等相关程序规则根据内容进行或原则或具体的规定保证实施。以具有法律约束力和规范力的海洋规划为前提和框架，制订相应的不同发展时期的海洋政策和治理计划。

（2）调整海洋规划结构，规划指引性和可行性相结合。英国的海洋规划将分两大阶段落实，每个阶段既在概括性原则指导下，又有具体明确的施行措施。而我国海洋规划缺乏长远性、具体性，多从亟须解决的突发问题着手，不乏规划相互间不匹配的矛盾出现。因此，我国应当优化海洋规划结构体系，维护好中长期与短期规划、宏观规划与具体规划、各级各类海洋规划之间的协调和平衡。[12]

（3）设立负责海洋规划制订、协调以及评估机构。海洋规划由于涉及关乎海洋领域和事务的方方面面，需要审慎考虑包括社会、经济、生态、国家安全等众多相关因素，其制定和出台建立在充足的理论研究和实践考察基础上，周期相对较长，牵涉利益非常复杂。[13]故而明确规划制定和协调主体对于提高海洋规划制定的科学性和效率性是很有必要的。鉴于海洋事务的普遍联系性和永续变动性，还需要建立海洋计划的实施监督和评估机构，灵活机动调整、修废适合具体发展需求的海洋规划和政策。英国赋予海洋管理组织的职权之一就是负责海洋规划的具体制定和组织协调，并承担海洋规划运作和施行的监督和考核。这点值得我国转化吸收，从而确保海洋规划切实发挥效用。

（4）加强国家总体规划，协调国家与地方不同层面规划。沿海各地为适应海洋经济规模化发展需求，纷纷制订了符合当地海洋实际的发展规划。由于缺乏统一的、高层次的国家总体规划体系指导，各地管理规划的编制和执行过程出现分歧和偏差。[14]一方面需要注重国家层面总体规划的编制和完善，为地方具体规划的出台和落实提供规范指引和调整方向；另一方面，强调加强国家对地方的监督整顿，实现国家与地方、地方与地方之间规划目标和内容的协调和融合。

（二）加快制定我国海洋基本法，健全我国海洋法律体系

以1958年《关于领海的声明》为标志，我国海洋立法工作正式拉开序幕。尤其是改革开放以来，一大批涉海法律法规如雨后春笋般出台实施。其中影响较大的包括1982年《海洋环境保护法》（1999年修订）、1983年《海上交通安全法》、1992年《领海及毗连区法》、1992年《测绘法》、1996年《渔业法》（2000年修订）、1998年《专属经济区和大陆架法》、2001年《海域使用管理法》、2009年《海岛保护法》等法律，1996年《涉外海洋科学研究管理规定》等法规，《交通部海港引航工作规定》等部门规章。到目前为止，我国相关涉海法律法规已颁布近百部，加之多项地方性法规、地方政府规章，我国海洋立法取得了长足的进步，海洋法律制度的基本框架初步形成。[15]这些立法涉及的领域和内容涵盖海洋权益维护、海域使用管理、海洋资源开发和养护、海洋交通运输安全、海洋环境保护和科技研究等众多方面。

在正视这些巨大立法成就的同时，应该清醒地认识到我国海洋法律体系也存在着明显的缺陷和不足：首先，海洋法律体系结构和层次不完整、不协调。这点集中体现在“重陆轻海”，海洋的法律位阶不够高。目前为止，“海洋”尚未明确入宪，同时，也没有类似海洋基本法这样的法律，海洋下位法律缺乏宪法依据和基本法支撑。[16]其次，涉海法律法规内容“还债多，超前少；缺口大，不配套”[17]。主要表现为内容陈旧，立法反应和周期严重滞后于时代发展；配套法规和实施细则不完善，条文规定过于笼统模糊，缺乏可操作性；法律空白地带众多，无法全面覆盖《公约》赋予我国的所有权利和义务；法律法规间衔接不流畅，引发法律适用困难，部分法律形同虚设。[18]目前我国海洋法制体系不仅无法满足国内发展、维护海洋权益需求，与海洋强国目标的实现更是差之千里，完善我国海洋法律体系应当及早提上日程。[18]在积极推进“海洋入宪”的前提下，应当突出关注和强调制定我国海洋基本法的关键地位，将其作为我国现阶段海洋立法工作的重中之重。针对我国海洋基本法应当规定的主要内容，国内已有不少专家学者给出了建议和论述。例如，从“立法目的、海洋基本方针政策、海洋综合管理和实施我国海洋基本政策的措施以及应当进行说明的问题”[19]几个方面，以及“具有可操作性的国家海洋战略与基本海洋规划、海洋管辖权的范围与实施机构、与国家核心利益密切相关的海洋问题立场与应对、国际海洋事务等”[20]。本文结合英国《准入法》，重点着墨于“海洋综合管理”相关法律问题研析。

1.深刻树立海洋综合管理立法理念

立法理念是指蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，是立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向。[21]以海洋综合管理理念为主轴，贯穿渗透于英国《准入法》各个部分。海洋事务糅合了丰富多样的生物资源、毗邻交叉的空间区位、循环易变的生态环境，加之牵涉各个不同行业群体的社会经济利益，因而格外纷繁复杂。对海洋事务的治理，必须突破思维禁锢，创造区别于陆地管理的综合性新机制。[19]当前，我国海洋综合管理理念不断更新，但是仍然存在海洋管理目标定位模糊的问题。以经济效益为主、忽略海洋社会效益和生态影响的管理思维和模式没有得到实质性转变。[14]审视我国涉海法律法规的立法目的和立法现状，整体上缺乏一个贯穿始终的科学的理念统筹和指导，立法具有极大的应急性和随意性。[22]面对国内外海洋事务实践发展的新趋势，从维护国家和人民长远利益出发，切实维护我国海洋权益和国家安全，全面协调海洋资源、生态环境、经济效益可持续，促进海洋强国战略实现，我国必须彻底更新立法理念，树立综合统筹的立法思维，制订科学长远的海洋立法规划。

2.建立健全海洋综合管理体制机制

新中国成立以来，我国海洋管理体制历经数次变革。1988年国务院机构改革，国家海洋局被正式授予海洋综合管理职能。以此为标志，我国海洋行政管理逐步推进了从分散到相对统一的改革步伐。1998年国家海洋局划归新设的国土资源部管理，并赋予其监督管理海域使用的权力。2001年《中华人民共和国海域使用管理法》针对海洋主管部门和沿海地方政府的海洋行政管理权限相关问题予以规定明确。该法的颁布和实施标志着我国中央政府统一管理和授权沿海地方政府分级管理相结合的海洋行政管理体制形成。[23]

2013年全国人大十二届一次会议审议通过的新一轮国务院机构改革和职能转变方案中，将原国家海洋局及中国海监、农业部中国渔政、公安部边防海警、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局并赋予其拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、负责海洋环境保护等主要职能。以中国海警局名义开展海洋行政执法工作，接受公安部业务指导。同时设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制订国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项等，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。[24]这一重大改革完成了构建我国海洋综合管理体制、开展海上统一执法的历史性突破。

设立新国家海洋局的改革措施进一步整合了海洋行政执法力量，加强了对海洋事务的综合管理与统筹规划，扩大优化了新国家海洋局的职能范围和机构设置，明确了海洋管理权力部门彼此协作和内部分工。这一举措为我国海洋综合管理体制完善提供了重要的理论指导。然而就目前我国改革的实施现状来看，整合方案牵扯复杂的利益分配、权力归属、文化融合等矛盾，导致进程受阻，收效甚微。[23]新国家海洋局的成立以及职能整合仅仅是一个起点，全面实现与完善我国海洋综合管理体制前路漫漫，很多棘手的问题和困难需要借助明确细化的法律规范去破除和解决。[25]

（三）提高国民海洋意识，创造良好的海洋法制建设环境

《准入法》将公众参与制度纳入到国家海洋事务的决策过程。实施海洋综合管理不仅仅依托完备健全的海洋法律体系为基础，更需要海洋法制的观念和意识深入人心，尤其在我国“重陆轻海”思想长期占据主导地位、普通民众对海洋认识少之甚少的不利氛围下。为此，普及和加强海洋法制宣传“时不我待，越快越好，越早越好，越深入越好”[26]。历史经验启示我们，国民海洋意识淡薄的国家无法对海洋权益进行敏锐的、高瞻远瞩的预见和判断，也匮乏捍卫国家海洋权益、提高国家海洋国际地位的强烈冲动和热情。[15]结合多种有效措施和手段，深化研究海洋法制理论基础，适应跟随国际海洋法制前进潮流，大力宣传和普及海洋文化观念和海洋法制理念，切实提升我国国民海洋意识可谓当下国情之呼吁，时代之使命。

四、结语

《准入法》的出台实施，引发了英国海洋政策制度、战略规划革命性的转变，使海洋事务综合治理打开了全新的视野。《准入法》具有健全的立法框架和鲜明的立法特点，其以战略性海洋规划为基础，以海洋综合管理理念为核心，强调海洋生态和环境保护，鼓励并保障公众参与的立法价值，为我国海洋法制建设提供了导向。21世纪以争夺海洋资源为核心的新一轮国际竞争号角已经吹响，这为我国这样一个发展中海洋大国带来巨大机遇的同时，也带来艰难的挑战。在清醒认识我国海洋法律体系和管理制度存在的不足和弊端之基础上，革新立法思维和理念，积极调整适合我国国情的海洋强国发展战略，健全完善涉海法律法规，支持和保障海洋事务中的公众参与，对于推动我国海洋事业发展、提高海洋领域国际竞争力、增强海洋领域国际地位意义深远，影响重大。

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