核安全法当以保障公众权益为立法本位

■文/ 胡帮达 华中科技大学法学院讲师、北京大学法学博士

核安全法当以保障公众权益为立法本位

Legislation of Nuclear Safety Law should focus on safeguarding public rights and interests

■文/ 胡帮达 华中科技大学法学院讲师、北京大学法学博士

公众对核能的接受性已成为核能发展面临的主要挑战之一，这与法律制度缺位而使相关问题得不到规范化的解决有关。因此，通过立法来构建和完善相应的制度以保护公众在核能利用活动中的权益显得尤为必要。我国正在制定《核安全法》，应当坚持以公众权益保障为立法本位。

首先，保障公众权益应为《核安全法》的主要立法目的。综观各国核立法实践，其主要目的要么是促进或规范核能产业的发展，要么是规制核能利用活动的风险以保护公众和环境免受电离辐射危害。很多国家在核能发展之初制定原子能法来平衡这两个存在冲突的目的。切尔诺贝利核事故发生后，各国开始强化核安全，或修订原先的原子能法以增加核安全的内容或单独制定核安全法以保障公众安全。福岛核事故后，一个国家同时制定以促进核能发展为目的的原子能法和以保障公众安全相关权益为目的的核安全法已成为新趋势。我国《原子能法》已纳入国务院立法工作计划，《核安全法》立足于保障公众权益既是明确我国《原子能法》和《核安全法》立法分工的现实需要，也与世界核能立法发展潮流相吻合。

其次，保障公众权益体现了对“安全”的合理定位。由于核能利用活动的风险不能被消除（除非停止发展核能），不存在绝对的或者是零风险意义上的安全。因此，合理的核安全制度目标就是将核能风险控制在一定范围之内。该范围不应只是行政机关和有关专家制定的技术指标，也不应只是核能企业的安全承诺，而应体现公众对核能风险的接受程度，因为公众愿意在何种风险水平下生活涉及社会性的价值选择问题，而不仅仅是技术决策问题。换言之，《核安全法》中的安全目标应当定位于“可接受的风险水平”。在此前提下，《核安全法》唯有以保障公众权益为制度核心方能有助于上述安全目标的实现。

最后，明确涉核行政机关职能分工和核能企业责任的宗旨亦是保障公众权益。从《核安全公约》等国际公约和各国立法实践来看，核能监管体制的设计应遵循独立性原则，即确保政府核安全监管职能同推动核能发展的职能相分离，从而保障核安全监管机关避免利益冲突，做出有利于公共利益的决策。与此同时，对核能企业责任的规定——采取各种措施预防和缓解核事故并建立核损害赔偿机制，也是从事前和事后两方面来保障公众安全或对公众权利受损进行救济。

当然，在以保障公众权益为立法本位的基础上，我国《核安全法》还应当直接明确公众在核能领域享有的权利，例如公众的信息知情权和参与核能项目决策的权利等，并考虑建立相应的补偿或惠益分享机制以平衡公众的风险承担与收益，从而使《核安全法》成为核领域全面保障公众权益的基础性法律，为化解我国当前核能发展面临的社会接受性难题提供一个顶层制度框架。