理性官僚制与中国的行政改革

李振豫

[摘 要]官僚制在政府组织运行过程中发挥过重要的作用，但是随着时代的发展，官僚制的弊端逐渐显现出来，改革官僚制已成为各个国家行政改革的主要目标。然而对我国来说，官僚制仍处于发展不足、规范制度体系未建立的阶段，因此，我国行政改革的任务是如何在官僚制发展不充分的情况下，吸收官僚制的优点，同时排除其不足之处，建立符合我国国情的理性官僚制。

[关键词]官僚制；行政改革；批判

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.122

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

1 官僚制概述

官僚制是建立在合理—合法性权威的基础之上的一种理想化的组织形式，它是效率、理性和专业化的代名词。具体而言，它有以下几个特征。第一，明确清晰的专业分工。以组织法规的形式严格明确每一个岗位、每一个成员的权利、义务和职责范围，进行专业化的管理。第二，权力按照组织结构从上至下分配，权力高度集中，下级依附上级。第三，制定明确的规章制度，并严格照章办事。组织中的权力和行为规范全部由规章制度确定，任何人都不能违背。第四，建立正规的档案管理制度。在实行官僚制的组织中，一切重要的命令和决策都必须以正式的文件下达，并保留在档案中。第五，管理的非人格化。在组织中只存在着公务关系，组织人员在业务过程中应当排除私人感情，保障工作效率。官僚制是工业文明发展的结果，同时它又反过来促进工业文明的进步，在官僚制提出后，这种组织形式得到了极大的发展，有力地推动了资本主义社会和经济的进步。

2 官僚制的批评和困境

20世纪70年代后，科学技术革命极大地推动了人类社会的进步，官僚制所赖以依存的政治、经济、“社会土壤”发生了巨大的改变，已经无法适应后工业社会或者说是信息社会的要求，官僚制的弊端逐渐显现出来。从总体上看，对官僚制的批评可以概括为理论和实践两个层面。

在理论层面，官僚制的批评主要面临以下三个方面的困境。第一，官僚制对人性的压抑。官僚制强调服从上级，严格按照规章办事，在组织运行中摒弃个人感情，而这些非人格化的管理本身是与尊重人性相违背的、也是不可能的。人在官僚組织中成为了被动的机器，只会被动做出反应，丧失了积极主动和创新探索的精神。官僚体制对理性、效率追求而形成的层级机构和集权体制必然和人性的发展之间产生矛盾。第二，官僚制与效率的矛盾。官僚制通过专业化、层级化、非人格化等措施实现了效率，但是在强调独立、灵活、创新的信息化社会，其必然会成为组织效率低下的根源。首先，官僚制强调专业分工，但是随着公共事务日益增多，通过不断增加专业单位来面对新问题，必然会导致组织结构臃肿，进而损害效率。其次，官僚制主张遵守规章制度，在外部环境单一，民众需求简单的时代能够避免官员感情用事，但是现代社会明显不适应反复变化的新环境、解决出现的各种新问题。最后，官僚制的层级权力结构阻碍了信息的传递，也影响了组织的效率。第三，官僚制与民主的矛盾。官僚制追求效率，强调效率第一，容易忽视社会公共利益，而对政府而言，必须考虑公平、正义、社会福利等因素。而且，官僚制金字塔形的权力结构要求下级对上级绝对服从，主张专家治国，将普通民众排除在外，不符合民主行政的理念。最后，官僚制的集权特征往往形成特殊的利益群体，以公益之名追求自身群体的利益，危害了社会公共利益。

在实践层面，官僚制面对的批评主要来自20世纪末各国的新公共管理改革运动。具体来说主要体现在以下几个方面。第一，主张减少层级，更多地通过授权的方式，由基层单位和社会组织承担具体的公共文化服务职能。第二，转变政府的官僚行政理念，由公共服务的直接提供者转变为监督者，实现政府角色的转变。第三，删减法规简化程序，减少繁文缛节，改变越来越繁琐的程序和低效率的流程操作，放权社会。第四，重新认识公共物品的性质，改变政府对公共物品的垄断地位，引入市场竞争机制，让企业和社会组织参与到公共物品的生产和供给。第五，改变封闭的官僚体制，在公共政策过程中更多地吸引公民参与，通过多种形式、手段监督政府的行为，同时树立顾客意识，积极回应公民的需求。这场行政改革运动在全世界引起了一阵风潮，有效地回应了时代对政府管理的挑战，缓解了民众对政府的信任危机。

3 中国官僚制的现状

在行政改革的进程中，必须了解我国行政组织的官僚化水平，才能做到有的放矢，建立符合我国国情的理性官僚制。同西方国家相比，我国的官僚制水平不是太多了，而是太少了，体现出过渡社会阶段的特征。从总体状况而言，我国的官僚制还处于不成熟的阶段，表现在以下几个方面。第一，从法律规章制度上看，我国的法律法规内容不健全，空白领域较多，立法质量不高，操作性不强。第二，从组织结构的设置上看，政府部门机构设置不合理，专业化程度不高。特别是我国的行政机构设置表现出很大的随意性，机构的增设和裁撤缺乏科学的论证，往往造成机构臃肿、职能重叠。此外，管理的专业化水平较低，一方面行政管理缺乏合理的专业分工，另一方面和西方国家相比，行政人员的专业素质还有较大的差距。第三，从管理的非人格来看，人情氛围浓厚，法治理念淡薄。第四，理性精神的缺乏。封建思想特别是儒家的传统伦理道德，更多地影响了中国民众的思维习惯，缺乏理性和尊重契约的精神。

4 对我国行政改革的启示

我国的行政改革应清楚地认识到我国的官僚制仍然处于体制机制建设不完备的阶段，层级化水平低。而西方国家面临的是过度的层级化，期禁锢了组织的发展，因此，我国的行政改革不能照搬西方当前的改革措施，盲目借鉴只会不利于我国的发展，其原因在以下几个方面。首先，现代化发展阶段不同。西方发达国家总体上已经实现了现代化，由工业社会进入了后工业社会，官僚制越来越不适应时代的要求，使西方国家要求对官僚制进行改革。而我国还处于向工业社会的过渡阶段，市场经济体制还未完全建立，缺乏理性、法治和契约精神，而适合官僚制的“土壤”却存在。其次，政治的发展状况不同。西方资本主义政治文明发展比较成熟，已经形成了相对稳定的权力结构体系和比较规范的权力运行机制，他们的官僚制不存在规章制度不健全、分工不明确、人情化管理这些问题。最后，社会的发育程度不同。西方国家社会发育成熟，自治水平较高，能够有效地承担政府的部分职能。而在我国，社会的发展水平还比较低，自治能力还不够高，一味地将政府职能转移到社会，将会导致公共服务无法满足公众的需求。

但是，我国的行政改革有着独特的后发优势，可以有效地避免西方国家已经证实的官僚制的缺陷，形成对官僚制的超越。因此，我国行政改革最重要的措施就是完善官僚制，合理吸收、借鉴官僚制的理性因素，建立专业、理性的现代政府；另外，对官僚制已经暴露出的问题，我国同样也要借鉴西方对官僚制的改革，形成符合我国国情和当前时代的理性官僚制。对我国的政府机构而言，要继续走官僚制的道路，第一，要按照官僚制的原則，科学、合理地设置机构，同时注意适度分权。第二，实行合理的专业分工，建立合理的职位分类制度，明确各个岗位的职责，做到权责统一。同时要注重对政府职员的培训，建立专业化的公务员队伍。第三，加强法治，完善法律规章制度，改变我国行政法规滞后的状况，消除执法过程中人为因素的干扰。最后，转变官僚的行政理念，建立责任政府和服务型政府，吸收和借鉴西方国家行政改革的经验，正确处理好政府与社会、市场的关系，从根本上克服官僚制的缺陷。

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