面向内部市场的国防科研生产经费管理模式构想

◎中国运载火箭技术研究院 周欣欣等

面向内部市场的国防科研生产经费管理模式构想

◎中国运载火箭技术研究院 周欣欣等*

现代战争是作战体系的对抗，而武器装备竞争则是国防产业体系的较量。要实现武器装备的“赶超”，就必须实现国防产业体系的持续升级。美国国防产业体系是深深植根于国民经济乃至全球经济体系的网络结构，从各类武器系统的总承包商到各层级的分包商和供应商，均通过市场契约关系形成一套有机的国防产业系统。而各级厂商借助市场机制形成较好的分工协作和成本管控，进而使武器装备科研生产效率相对较高。

相比之下，我国军工产业尤其是战略武器产业的计划经济色彩仍然较重，其内部运营机制不够灵活与协调，外部与国民经济体系存在一定阻隔。就中国运载火箭技术研究院而言，在型号研制方面，不同型号系统各层级的资源配置仍依靠计划分配，任务分工也主要依赖行政指令，配套单位之间还未建立起完善的交易机制和价格机制。此外，系统集成工作的附加价值得不到充分体现，型号各级责任主体的激励仍来自成本加成，降本增效的内生动力不足。在现有科研生产资源约束下，按时、保质完成高强度、高密度的发射和交付任务，同时在新型号领域实现集成创新并开拓新的增长点，已成为研究院当前面临的主要矛盾和重大挑战。因此，有必要对现有型号经费管理机制进行市场化重构，从而提升科研生产管理效率和效益。

一、新的经费管理实施方案

在传统大型军工单位建立新的型号经费管理机制需要一个过程，所以应本着由内而外的原则逐步实施转型，以建立内部市场为手段，以组织成功为目标，以提升能力为宗旨，从而满足研究院规模化运作、市场化经营的要求。在研究院型号项目分工的基础上，进一步细化专业分工和市场经营主体，并做到每个经营主体都是一个独立的利润中心，以形成从系统集成商到各级分包商/产品供应商的产业体系，进而逐步培育市场文化。

构建新的型号经费管理机制，关键在于转变研究院型号经费的配置方式，建立合理、有效的内部市场，从而使经费的配置方式从计划划拨转变为市场支付，使经费从按行政层级流动转变为按产业链层级流动，使经费分配由研究院计划部门的集中决策转变为各市场经营主体的共同决策，使研究院计划部门由经费分配方案的制定者转变为内部市场的监管者和裁决者，使各单位由被动“等”经费转变为主动“赚”经费，以及使科研生产中的激励从“撑”成本转变为“压”成本。

1．构建内部市场经营主体

内部市场是研究院及所属单位、团队间基于契约关系分工、协作而形成的市场（内部市场中最终产品客户由院本级代表），外部市场是研究院及所属单位与非院属单位之间发生交易的市场。市场经营主体是参与市场活动的基本单位，具有自主经营权，享有自身利益并负有相应责任。各市场经营主体之间的经济地位应平等，通过合同（契约）建立权利义务关系、技术经济联系，并实现科研生产的分工协作。内部市场经营主体可以是法人单位（如研究院、厂所），也可以是“准法人”（如型号项目队伍、产品研制队伍）。

新经费管理机制的核心是在内部市场中赋予“两总”系统及其领导的型号项目队伍内部市场经营主体的地位，必要时还应考虑赋予产品研制队伍这种地位。内部市场经营主体地位由研究院赋予权责并给予认可，可在内部市场比照法人单位进行经营，其财务、人事依托所在法人单位。

根据产业价值链及产业联盟理论可将内部市场经营主体分为若干层级：

客户——国家、军队以及军贸单位，在内部市场中由研究院作为其代表，向总承包商下达任务并支付经费（指标），依托院级法人。

系统集成商（或称总承包商）——在研和批生产型号的“两总”系统及其队伍，依托相应的总体单位。

一级分包商——直挡向系统集成商提供产品或服务的分系统及部分子系统/单机责任单位，以及总装厂。

一级产品供应商——直挡为总体提供货架产品的产品研制队伍，依托产品责任单位。

二级分包商——直挡向一级分包商/产品供应商提供产品或服务的部分子系统/单机责任单位，以及为一级分包商/产品供应商提供服务的生产厂。

二级产品供应商——为一级分包商/产品供应商提供货架产品的产品研制队伍，依托产品责任单位。

其中，各级分包商/产品供应商中可能包括院外单位，三级以下分包商/产品供应商一般为院外单位，凡院外配套单位均不属于院内市场。

2．基本经营模式

研究院计划部门每年根据各型号经费总额的一定比例拨给系统集成商经费指标。系统集成商以经费指标为限，在一定期限内与一级分包商/产品供应商签订内部合同或达成合同意向，并将任务逐级分包。年度任务完成后，结余经费由各型号项目队伍支配，并由系统集成商依托单位负责实施。最终，形成型号经费沿产业链流动的模式，如图1所示。与传统模式相比，新的经费管理机制具有根本性的不同和优势，见表1。

3．确定运行机制

新的经费管理机制赋予型号“两总”系统及其队伍全型号的经营管理权，依托总体单位给予其内部市场经营主体的地位，实现技术与经营的权责统一，使之作为系统集成商带动整个产业体系增效、升级。因此，新经费管理机制实质上是围绕系统集成商展开的，其基本流程如图2所示。

内部市场机制的实质是建立一套完备的签约体系。研究院与各型号、各单位之间应淡化上下级行政关系，建立相当于客户与总承包商、总承包商与各级分包商/产品供应商之间的技术经济关系。研究院计划部门负责制定各型号年度项目经费指标，向各型号划拨年度经费指标，指导系统集成商与一级分包商/产品供应商签订内部合同，制定并维护内部市场交易规则，对各型号经营管理实施监督、宏观引导，为内部市场主体经营纠纷提供裁决。系统集成商（“两总”、型号项目办公室及其队伍）负责型号项目年度预算的拟定、型号项目的运营、内部市场合同谈判签约、外部市场合同的谈判、型号经费管理。总体单位为各系统集成商经费管理、对外谈判签约及集中订货工作提供支撑保障。分系统单位为一级分包商/产品供应商提供支撑保障。单机单位为二级分包商/产品供应商提供支撑保障。

表1 新旧经费管理机制特点比较

4．建立交易信息平台

新经费管理模式必须基于一套理念先进、功能完善、安全可靠的信息化交易平台，该平台可划分为内部和外协产品交易平台两部分。

其中，内部交易平台类似研究院内的“淘宝”商城，向院内各级供应商和集成商开放注册订货账户或“网店”，院内供应商可在信息系统上注册自己的“网店”并发布产品信息及价格，集成商可注册订货账户下单订购产品。在该平台的交易中，经交易双方网上签约，由交易平台为各方提供“虚拟”账户进行记账，供应商在线下完成产品的生产和交付，并由研究院产品管理部门通过系统进行周期性结算，财务部门按照结算结果将相应的实际经费划拨给院内供应商所在单位的账户，最后各单位再给供应商兑现收益。

外协产品交易平台为外协产品（元器件、原材料）的交易管理平台，相当于一个“院外购”商城。由研究院在平台上发布院外合格供方的产品及价格信息，以供集成商或产品供应商在研发/生产过程中选用。研究院通过平台提供“代购”外协产品的业务，集成商或产品供应商可通过平台账户下单订购，并通过内部账户向研究院外协管理部门“虚拟”记账支付，再由外协管理部门与院外相关供方线下签约，支付实际货款，最后与集成商或产品供应商在系统平台内结算。

5．健全内外市场关系

在新经费管理机制下，研究院内部市场是一个相对独立的经济系统。其对内根据产业分工形成各类产业组织并依托技术经济关系开展协作；对外提供型号产品、协外产品/服务获取利润，同时从外部市场购买配套产品、原材料、设备、技术及服务，未来还可能从外部融资。

内部市场的相对独立性决定在院属范围内可以不受外部市场对法人资格的限制，用较低组织成本构建丰富的产业组织（市场经营主体）来实现产业分工，依靠高效的沟通机制、高度的互信和相似的组织文化降低交易成本，从而形成完善的国防产业体系，并实现市场化运营，从根本上提升军工单位的价值创造能力。

国防产业体系由内、外部市场中的产业组织共同构成，内部市场中的产业组织是构成该体系的核心，外部市场则是必不可少的“同盟军”和“预备队”。同时，外部市场为内部市场引入必要的竞争因素，激发内部市场活力。当然，内部市场对外部的开放也必须受控，可通过一些“转换挡口”实现研究院内部产业组织与外部市场的“安全链挡”。

此外，构建内部市场离不开一系列完善、配套的管理机制，包括价格机制、竞争机制、激励机制、补贴机制、裁决机制、信誉机制、信息发布机制、交易成本控制机制以及经营风险保护机制等，从而确保内部市场的健康运行。

二、实施效果预期

1．技术与经营结合，实现责权利统一

新经费管理机制有利于型号科研生产各层级的责、权、利得到较好匹配。型号总体获得自主经营权后将趋于完整意义上的系统集成商，既有资源、有动力去从事创新和价值创造，也有紧迫感和责任心去努力降低成本、提高产品质量。各级市场经营主体获得经费额度和盈余与其对型号任务的贡献、上下游协作单位的认可以及内部科研生产绩效直挡挂钩，生存的途径不再是等、靠、要，而是核心能力的提升和经营管理的改进。

2．转换院本级职能，实现自我调节

在新经费管理机制下，院本级不再直挡制定经费分配计划，转而将主要精力投入内部市场环境建设，管理工作转向把握宏观、放开微观，调控手段从直挡干预转向间挡调控，管理理念转向通过抓系统集成商建设带动全产业链发展。推行新的经费管理机制有助于研究院本级工作职能的转换，使之从传统的事务性工作中解放出来，更加专注于宏观性的长期规划和前瞻性的战略管理，从而使院本级的地位和职责更加匹配，管理能力和管理效益显著提升。

3．提升产品附加值，激发系统集成创新

产品附加值是高科技企业利润的主要源泉，高附加值也是产业升级的重要标志，其依赖的创新特别是集成创新。新经费管理机制给予“两总”系统及其队伍强有力的价值创造激励，这有助于各类市场经营主体通过努力创新不断优化产品的价值构成，并符合高技术产业发展的需要。

4．更新项目管控手段，培育良好组织文化

推行新的经费管理机制将使型号项目科研生产管理的计划、行政色彩有所淡化，经费分配和激励手段更加市场化，管控手段更为灵活。市场化的经费分配结果由市场经营主体通过公平竞争达成，各方都是参与者也是决策者，最终的经费和利益分配具有公平性及正义性，能够形成符合全院广泛利益与长远利益的正向激励，从而帮助院属各单位养成市场经营的习惯，培育良好的市场文化，为开展对外的市场竞争和国际化发展奠定基础。

5．促进产业结构升级，优化资源聚焦重点

新经费管理机制还将有利于院属单位优化产业结构，促进各单位淘汰落后的科研生产环节，改造不合理的工作流程，将资源利润率低的产品、业务外包给效率更高的外部市场单位，以获得质优价廉的产品和服务，从而逐步形成“核心在手、一般在外”的科研生产格局，实现核心、重要能力资源的优先配置，聚焦装备体系化、信息化、智能化等未来发展重点，培育新的利润增长点。

在国家国防装备建设日趋紧迫的背景下，国防产业体系的升级与完善已经迫在眉睫。在传统经费管理机制已经不能满足型号建设需求的前提下，构建新的型号经费管理机制已势在必行，所以在此过程中必然要引入一系列市场化的手段和机制，这难免会出现一些物质上的“成本”与精神上“阵痛”，但其需要一个适应过程，更需要科学的规划和艰苦的努力，并通过不断探索与实践掌握规律，以实现组织文化的重塑。▲

*其他作者：李征、范建芳、王爱武、李潇潇、陈翼江