学生参与大学治理：理性检视与路径重构

2017-04-10冯遵永丁三青

社会科学家 2017年2期

关键词：权力主体大学

冯遵永，丁三青

（1.中国矿业大学公共管理学院，江苏徐州 221116；2.江苏师范大学高等教育研究中心，江苏徐州 221116）

【教育新探索】

学生参与大学治理：理性检视与路径重构

冯遵永1,2，丁三青1

（1.中国矿业大学公共管理学院，江苏徐州 221116；2.江苏师范大学高等教育研究中心，江苏徐州 221116）

作为大学组织的重要利益相关者，以及作为高等学校基本的构成要素和活动主体，学生参与是当前我国大学治理不可回避的话语，也是加快推进我国大学治理体系和治理能力现代化的行动议题。检视学生参与大学治理中的问题和困境，重思和探析科学理性的学生参与路径，不仅有助于维护大学生的合法权益，消弭大学内部权力间的僭越和失衡；更有助于大学治理结构的完善，现代大学制度的推进和大学的民主发展。

大学治理；学生参与；治理结构

中国社会正指向再一次巨大的变革，推进国家治理体系和治理能力现代化被确定为全面深化改革的总目标，大学治理必然也将被置于国家治理现代化建构的整体框架之中。作为大学组织最基本的构成和活动主体，学生无疑是大学存在的理由，是大学治理活动的重要参与力量。参与大学治理既是学生应当享有的权利，也是学生介入大学治理结构的权力意志表达。但我国大学生参与大学治理还未得到高度重视，导致治理体系的不完整，影响了治理的有效性。检视当下大学治理中学生参与的困境，重思和建构科学理性的学生参与机制，才能实现大学的有效治理和大学的民主发展。

一、学生参与大学治理的合理性分析

学生参与大学治理始于欧洲中世纪时期的“学生大学”。为了取得在社会上生存的安全感和合法性，学生通过自发建立行会等组织拥有几乎决定学校一切事务的权力，这种学生权力至上的极端大学治理模式虽然是中世纪欧洲社会历史的特有产物，但对于现代大学乃至高等教育的后世发展产生了深刻的影响。20世纪中期，西方国家兴起的“学生行动主义”，既表达了大学生对当时社会政治的关注和对自身应有权利的关切，也使学生在大学组织治理中的作用和影响倍受关注和提升，学生的参与和自治成为这一时期高等教育改革的主导思想。随着世界范围内高等教育大众化进程的加快，市场逻辑在高等教育领域的引入和认同，学生规模急剧扩张，教育成本持续上扬，大学生对参与大学事务管理的权力诉求也变得越来越强烈，参与大学共同治理成了高校科学管理的一种制度化安排。观照近年来欧洲博洛尼亚进程（Bologna Process）的实施和高等教育区（European Higher Education Area）一体化的推进，学生参与治理的理论不断丰富，参与的政策不断强化，参与的机制不断完善，学生参与大学治理已被视为当代欧洲高等教育的基本价值之一。[1]

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确指出，要扩大学校办学自主权，建设中国特色现代大学制度，完善大学治理结构。由此表明大学治理在我国获得了政治合法性并正式进入政策议程。而“探索教授治校的有效途径，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”的论述，不仅勾勒出了我国大学治理的路线图，明晰了完善大学内部治理结构的行动指向，也为我国大学生参与大学治理提供了政策基础和法理依据。2014年全国教育工作会议确立的“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”行动议题和中心目标，[2]进一步昭示了我国高等教育将迎来一个崭新的开始，催化了我国的大学治理也将进入一个新的格局，学生参与也将成为大学治理的重要组成部分。

20世纪90年代以来，在西方经济学、政治学等领域逐渐兴起的“治理”理论，其核心思想是通过组织内部权力的重新配置和运作机制的重构，以达成各利益群体之间在价值、责任、权力与利益上的平衡，从而实现组织场域内的多元主体共治和各主体权力的相互制约。这种新的治理理论也逐渐被用于解析当前大学组织内各种权力关系，以及建构大学权力主体间的平衡和制约机制，也为学生有效参与大学治理提供了可资借鉴的分析范式和理论基础。

二、当前我国学生参与大学治理困境的检视

（一）学生参与治理的主体地位隐而不显

英国著名教育家阿什比指出：“大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制。”[3]传统的中国大学内部管理相沿成习地受到国家行政管理体制的影响，并在其自身组织的权力运行中沿袭和传承着科层式的行政治理模式，且随着近年来我国高等学校规模的扩大，大学行政权力不断呈现出过度膨胀和泛化的趋势。而传统大学组织所秉持的“学术自由”、“大学自治”、“教授治校”等理念，又使得大学这一学术组织崇信学术权力至上，本能地抗拒和排斥其他权力的控制和干预。在大学组织权力关系的互构和博弈中，虽然行政权力和学术权力有时会呈现出交互杂糅的妥协，但由于各主体对于各自利益和权利的获取与伸张不同，导致两者在大学内部治理中的矛盾和冲突依然不断，这一“二元”权力结构的弊端在今日的中国大学日益彰显，其运作和协调机制难以规制也是我国大学治理实践中的不争事实，这与当今治理时代所倡导的多元主体协商共治的理念相较甚远。如何缓和和消弭行政权力和学术权力在大学管理实践中的冲突，业已成为我国高等教育研究领域的现实课题。

在国家和社会的现代化治理尚处于政策选择和制度设计的始发状态下，我国大学治理主体的使命意识、角色认知、行为方式和合作能力，无疑远未达到大学治理现代化所应有的状态。无论是中国大学传统管理体制传承下来的行政权力主导治理模式，还是当下改革语境中所期冀的行政权力适当让渡于学术权力，趋向大学多元主体共治的美好愿景，都没有对学生主体应有的权力给予重视。学生在大学内部管理中的主体性不断萎缩、丧失，最后沦为几乎没有话语权的弱势群体。[4]相对于大学行政权力和学术权力而言，学生主体因其“被管理”身份而使学生权利依附于行政权力，因其“被教育”地位而又使学生权力遮蔽于学术权力。学生作为大学组织内的最大群体成员，其参与大学治理的主体地位和权力一直遭受其他强势主体的忽视甚至是选择性剥夺，大学治理无法完整体现大学教育的价值取向和主体关怀。

（二）学生参与治理的制度供给不足

我国《教育规划纲要》明确阐明了完善大学治理结构是建设现代大学制度的重要途径和主要内容，但对于如何健全和完善大学内部治理结构，尤其是对大学内部治理中的权力结构并没有给予详细说明，只是在理论表述上把学生参与作为高校民主管理的重要形式，纳入了大学内部治理的话语体系。我国《教育法》、《高等教育法》以及《高等学校学生行为准则》也都分别规定了有关学生权利的内容，但关于如何保障学生权利并未见具体阐释。《普通高等学校学生管理规定》指出：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”，这虽从制度设计上认同了学生参与高校民主治理的合法性，明确了学生在大学治理的地位和角色，但学生权益的维护和救济制度仍不完善，操作性依然不强。从制度供给侧而言，我国大学生参与大学治理的形式、路径和内容等方面依然没有细致化。

学生参与制度在宏观教育政策和法规层面的碎片化表征，使得高校在治理实践中很难寻找合理的精准依据，进而制定可操作的内部规章制度，以保障学生在大学内部治理中的参与权利。而作为大学治理制度基石的大学章程，本应是国家法律和教育政策的校本化载体，统领大学内部规章制度的“宪法”，但时至今日，我国大学的章程建设依然没能完全在高校得以真正落实和有效执行。考察目前我国高校现行实施的大学章程，与国家教育政策法规趋同，尽管能对学生的一般性权利作出规定条款，但对于如何落实并保障这些权利，却大多闪烁其词、语焉不详。据此，有研究者认为：高校学生参政尚无制度支撑，学生自治尚无直接而明确的法律依据。[5]虽然这一评述与高校管理现实未尽相符，其学理性观点还值得商榷。事实上，我国高校学生参与大学治理的确依然缺少周密的制度安排。

（三）学生参与治理的权力异化

权力异化是指权力与它的公共服务性能相背离，成为压迫人的工具。[6]组织内部的权力异化会导致一些成员的权力无限扩张，同时也会使其他成员的权力严重萎缩，尤其是组织内部的弱势群体，常常处于被强势群体挤压的状态，受到不公正的待遇。根据我国目前相关规定，高校学生参与民主管理，主要是以学生组织和学生代表大会制度为载体和路径的，但在参与治理的实践中，这些组织和制度却很难发挥其功能而形同虚设，学生权力出现了异化现象。主要表现为学生组织与制度载体的“形式化”；运行程序与过程的“去功能化”，学生组织和学生代表大会往往成了高校意志的宣传渠道，使学生参与大学治理缺乏了现代民主的实质意蕴。

组织是权力存在与运行的载体。高校的学生组织是学生的自治性群众组织，具有极强的相对独立性，但在我国大学的实际治理中，学生组织往往成了开展学生工作的辅助机构，甚至成了高校管理部门在学生中的代言人，其自我管理和自我服务的功能，因强烈依附于学校的管理机构而流于形式，大学的民主管理效能也难以真正实现。学生代表大会是学生行使权力的重要形式，也是学生参与学校民主管理以维护学生权益的一项制度设计，但在实践中，学生代表大会很难按照自身逻辑程序运行，加之学代会议题中往往明显带有学校管理者的“上级意志”，学代会俨然成为一个“去功能化”，并非不可或缺的制度形式。在此情况下，学生参与已非自身利益诉求的表达，而是对高校意志的被动响应和服从。由此在事实上，学生失去了其在大学治理中话语表达的直接路径和合法平台，最终也使得大学的民主治理陷入低效。

（四）学生参与治理的边界和限度难以厘定

美国科学哲学家劳斯在研究科学知识与权力关系时指出“任何权力的运作必须建立在相关的知识体系或认识论的基础上，都离不开对知识的汲取、占有、分配和保留”。[7]毋庸置疑，由于学生在高校学习时间相对较短，目标相对集中于专业学习，其自身的社会适应性不高，对事务的甄别、判断、选择、决策的知识经验和实践能力还处在逐渐提高和完善的过程当中，因而对于自身在大学组织中的权利认知和权力的行使，主观上也还存在着意识和能力上的不足。“学校共同体必须去理解学生行动主义，因为学生往往是大学改革运动的重要参与者，而且能够使学校机构陷于混乱。”[8]所以在当下我国大学现代化治理的制度性变革中，有必要对于学生参与高校治理的行为进行有效引导，对于学生参与治理的边界和限度予以合理规制，否则可能会造成学生参与治理的非理性化，进而导致大学秩序失控，从而影响和破坏治理效果。

学生发展是大学教育的出发点，也是大学教育的归宿，大学治理的终极指向是最大限度地保障和实现学生的发展，学生参与大学治理既是对学生发展权利的自我维护，也是对大学治理目标的检验和校正。大学治理的现代化、决策民主化进程的推进，加之信息化时代的开放性和自媒体传播的普泛化，这都促使学生在大学教育管理中的主体意识和权利意识明显增强，学生对于大学的知情权和话语权要求显著增加，分享学校治理权的诉求也越来越强烈。“善治要求管理机构和管理者最大限度地协调各种利益矛盾，以便公共管理活动取得最大限度的同意和认可。”[9]学生对于大学事务管理的权利诉求已不再满足于浅层次的知情权、选择权、参与权，甚至涉及到事关大学重大事务的决策权和监督权。但是由于缺乏制度的规范和政策的引导，学生参与大学治理的空间、层级、深度等依然难以进行科学而理性的边界厘定和限度推量。高校行政管理部门作为治理的强势主体，更多地是按照学校实际管理的需要而有目的性地选择学生的参与方式和参与内容。

三、学生参与大学治理路径重构

（一）匡正学生参与治理的主体地位

我们的时代是走向权利的时代，全球化和市场经济的不变法则就是权利、自由和公平，国家的功能也在于维护公民各项权利的实现，学校的教育意义同样是为了培养一个“权利人”，保证学生各项权利的实现。[10]作为具有行为能力的公民，也作为大学教育价值意义的显现者，参与大学治理不仅是青年学生拥有的权利，也是大学赋予他们的权力。“任何教育机构最基本的重心应该是其学习者的需求与观点。学习者是教育机构之所以存在的理由，而且也肩负机构的声望。”[11]大学因学生而存在，大学的声望因学生的杰出而会愈加显著。作为大学组织中的最大构成及活动的主体，以及作为大学组织的关键利益人，学生不仅仅是大学治理的重要主体，而且学生参与治理更应是大学治理的重要内容。

“实行高等教育成本分担后，学生适当交费上学，把学生权力纳入资源配置机制中应是情理中的事。”[12]在高等学校把对学生学费的收取作为办学经费重要来源，成本收益成为个人利益考量指标的今天，学生有权对大学表达更多的利益诉求并索取更高质量的服务，大学也有义务听取学生的建议并保证学生各项权利的获取。与之同时，学生作为未来国家、社会、家庭、用人单位的利益承载者，这也使大学治理须从学生的利益出发，确立“学生主体”的办学理念和服务意识，协调好学校与学生的关系，确立学生在治理中的主体地位。当然，学生也应不断增强治理主体意识，自我激发对大学事务管理的热情和关注，真正担当起参与大学治理的主体责任，主动提升参与治理的意识自觉和能力自信。

（二）完善学生参与治理的制度建设

长期以来，我国高校的管理制度设计主体单一，制度设计中经验性地忽视学生的权利，和利益。为保证学生有效参与大学治理，加强制度建设是根本。就外部而言，国家和教育行政部门应尽快出台和修订有关学生参与大学治理的配套实施方案，让学生的权力得到真正的体现，从而为学生实质性参与大学治理提供合法依据和政策基础，这样既能规范学生行为，使学生更为理性地参与治理高校事务；同时也可以规制高校的行政主导行为，纾解高校对于学生权力的管制力度，约束高校管理者对于学生参与治理的漠视和淡化，构建平等、民主、和谐的大学治理体系。

就内部而言，高校要继续强化和落实大学章程建设，逐步实现内部治理制度的科学化、法制化和民主化。大学章程之于大学，如同宪法之于国家，大学章程制订的要义之一是从制度上去协调各种权力之间的关系，通过大学章程来确定高校内部各主体的权利与义务、权力与职责，使各权力运行有界、各行其道，同时也使各主体间权、责、利清晰可辨。[13]因此，制订和执行好大学章程，要认真对待学生在大学治理中的参与权，要明确学生权利、参与范围、参与形式和实施路径，要为学生参与大学治理提供动力源泉和智力支持。此外，在学生参与治理的过程中，要创新和丰富学生参与载体，要严格规范参与程序，要不断优化治理结构，保证学生参与大学治理与高等教育的改革和发展在目标和方向上的一致性。

（三）重塑大学组织内部权力治理结构

权力在大学的管理活动中无处不在。中国大学传统语境中，行政权力与学术权力作为大学内部治理的主要权力形式，对大学的运行和发展至关重要。两者的关系始终处于动态调节之中，并因各自理念及作用方式的不同而时刻存在不同强度的冲突，这在我国大学的内部运行中产生了诸多难以克服的弊病和问题。这两者权力间的僭越和失衡也使得大学的办学信度和管理效度大大降低，社会、家庭、学生从而对高校产生信任危机。因此，重塑大学组织内部权力结构，形成新的价值共识、利益平衡的权力生态成为大学内部治理的首务。“把大学看作教授接待学生的房子的观点是荒谬的；事实上应该是恰恰相反：让学生来管理大学这幢房子，使全体学生成为机构的躯干和骨架，而教员或教授们则作为辅助或补充。”[14]这一论断可能更多地是对学生在大学组织中地位重要性的判断和强调，但使学生权力成为大学内部权力体系的构成要素，让学生权力成为制约行政权力和学术权力冲突的可能，则更具有了理论基础和丰富内涵。并由此以学生权益为中心，以大学发展为目标，通过对大学内部权力关系的重塑，进而也为大学治理结构的进一步完善提供了更可能的现实选择。

利益矛盾和冲突呼唤新的整合与平衡机制。大学内部的有效治理是通过组织内部权力的重新配置，从而实现权力间的动态平衡，促进和维护大学的和谐稳定发展。那么在我国大学组织运行中，进一步规范行政权力，不断加强学术权力，大力提升学生权力，也许可能成为改善我国大学内部“二元权力冲突”的理想路径。学生权力在大学内部治理中得以伸张，不仅有助于学生的权益维护，也有助于监督和约束行政权力和学术权力的滥用与不良价值取向。当行政权力、学术权力和学生权力实现协调、平衡发展，才能提高大学组织中权力场域的稳定性和向心力，最大限度地满足各利益主体的权益诉求，消除高校治理中的权力失范和错位，达到大学组织权力系统的稳定与和谐。随之也然，当大学组织系统内达到了多元权力的共享共治，也才能更好地体现出大学治理的科学化和民主化。

（四）拓展学生参与治理的层级和深度

大学治理是大学利益相关方的利益表达与保障机制。[15]良好的利益导向机制不仅要能使大学坦然地面对各种利益理性的表达，而且还在于要把大学目标的实现与各利益主体的权利诉求真正结合起来。治理的民主精神体现在所有利益相关者都能够最大程度参与大学事务的治理。因此，大学负有责任向学生释放治理的参与空间，增加学生适度参与治理的机会，拓展学生参与大学事务管理的层级和深度。利益相关者之于大学，即任何可以确认的大学组织持续生存所依赖的群体和个人。因此，大学“事务”所指并不仅是学生自身利益相对密切的学生事务，也应然涵括大学关乎所有利益者的重大事务；而“层级和深度”也并不仅指学生能够参与治理的惯习范围，更应指的是学生参与治理的程度和广度，既包含学生对高校事务的知情权、选择权和参与权，甚或也应该包括对高校事务的监督权、申诉权和适度决策权等。

分析当前我国学生参与大学治理的现状，学生参与的领域也的确正逐渐得到拓展，但是其参与的大学事务还依然局限于显性的表层治理，参与度集中在与学生学习和生活相关的领域，例如：教师教学质量的评估、相关后勤服务的评价、校园治安与整治等，而大学重要目标规划、相关改革的决策等高端领域还没有对学生开放，即使有也更多流于形式，并未达到学生参与大学治理的目的。[16]在高校愈发要求实行民主管理的背景下，学生的参与治理权应适度延伸到学校各种事务的管理，包括民主决策、民主管理和民主监督。现行教育法规也应不断明确学生参与的权利范围，其内容既可包括学术性事务，也可包括非学术性事务。学生是大学生存之基、发展之本，扩大学生参与治理的范围和领域，拓展学生参与大学治理的层级和深度，应渐趋成为我国大学治理的重要内容和推进方向。

四、结语

大学治理作为大学组织在现代语境下的新型管理范式，已成为我国高等教育管理机制改革的必然趋势和高校内部管理发展的现实呼应。学生是大学组织的重要利益相关者，参与大学治理不仅是学生应有的主体权力，也是大学赋予学生的基本权利，更是维护学生权益的行动路径。学生适度、有序参与大学治理，对于促进大学管理向维护学生利益指向回归，推进中国特色现代大学制度建设和大学的民主发展具有重要的作用。

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