探索桂林文旅新型城镇化模式，助力海上丝绸之路

杨晓东

（国务院发展研究中心 东方文化与城市发展研究所，北京 100010）

【旅游理论与实践】

探索桂林文旅新型城镇化模式，助力海上丝绸之路

杨晓东

（国务院发展研究中心 东方文化与城市发展研究所，北京 100010）

桂林旅游资源丰富，有条件探索独特的文旅新型城镇化模式。文旅新型城镇化核心是以新型城镇化为载体，将历史文化资源和旅游景观资源进行深度链接，将城市、县城、小城镇、乡村以及景区和社区紧密结合，形成“文化+旅游+新型城镇化”的有机综合体。一是以优美的生态环境资源要素和独特的文化旅游资源禀赋为基础，以文化传承和旅游开发为引领，体现“产业+社区+文化+旅游”的四重功能，实现各功能相互之间有机整合与融合；二是以文化和旅游双产业为支柱，链接相关产业，形成产业生态链；三是以全域旅游为方向，以城乡一体为根基，融入山水画、田园诗等生活情景，形成空间全域、行业全域、消费全域、时间全域和社会全域、发展全域等“六个全域”态势；四是以产城融合的综合开发为手段，以城市为基础，承载文旅产业空间和发展文旅经济，以文旅产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人之间充满活力、持续向上的产业与城市融合发展情景；五是以人口聚集和融入城市为目的，以文化+旅游为吸引核，将长期居留型聚集与中短期流动性聚集相结合，促进人口就业和文旅消费，构成城市发展的文旅产业结构。

桂林；新型城镇化；海上丝绸之路；旅游；PPP模式

一、桂林具有丰富多彩的文化旅游资源禀赋

桂林位于广西壮族自治区东北部，“湘西走廊”南端。行政区域总面积27809平方公里。辖5城区和12个县，总人口495.11万。境内地形复杂，地貌多样，四周山地环绕，地势由西向东依次降低，漓江和义江自北向南流经辖区。

桂林旅游资源丰富，具有五个方面特点：一是山川秀丽独特。典型的喀斯特地貌和丹霞地貌赋予桂林“山青、水秀、洞奇、石美”的山水风光；二是自然资源和人文资源浑然一体。漓江、芦笛岩、象鼻山、龙脊、八角寨、灵渠、桂海碑林、王城等景区（点）各具特色；三是城市与景区交融，推窗、出门就能见景，且景观分布适当，旅游可达性好；四是景观分布的空间层次多，且各具特色，便于多种旅游线路的组合与分期分区开发；五是多数景区有城镇做依托。部分景区已有一定的开展基础，适宜开展多功能、多层次、多种形式的旅游活动，增强可游性。

桂林具有的浩瀚苍翠的原始森林、雄奇险峻的峰峦幽谷，激流奔腾的溪泉瀑布，天下奇绝的高山梯田，拥有的“千峰环野立，一水抱城流”，景在城中，城在景中的城市特色独具魅力，自古享有“山水甲天下”之美誉，被誉为国际旅游明珠。桂林是首批“中国优秀旅游城市”，是世界旅游组织向全球首推的中国最佳旅游目的地城市，是“国家园林城市”、“国家卫生城市”和“国家环保城市”，是“中国最佳魅力城市”和“中国最安静城市”，也是一个最适合人类居住、幸福指数很高的城市。

桂林也是一座历史文化古城，具有两千多年的丰厚文化底蕴，秦始皇统一天下后，设置桂林郡，开凿灵渠，沟通湘江和漓江，成为南通海域，北达中原的重镇。宋代以后一直是广西政治、经济、文化的中心，号称“西南会府”，留下了许多古迹遗址。在漫长的历史岁月里，桂林的奇山秀水吸引着无数的文人墨客，写下了许多脍炙人口的诗篇和文章，刻下了两千余件石刻和壁书。

桂林具有地文景观类、水域风光类、生物景观类、古迹及建筑类、消闲求知类、购物类等全部六大类，67个基本类型，占全部74个基本类型中的90.5%。桂林市拥有世界上发育最典型的岩溶地貌和历史文化、民族文化、红色文化等自然人文旅游资源，休闲度假旅游条件优越，具有旅游资源组合优势。桂林是国务院首批公布的24个历史文化名城之一，有各级文物保护单位378处，其中11处国家级文物重点保护单位，70处自治区级文物保护单位，44处市级文物保护单位，包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石刻、近现代重要史迹及代表性建筑等类别。有各级博物馆11家，馆藏文物5万余件，其中国家一级文物37件，二级文物747件。已有98个项目列入非物质文化保护名录。其中国家级1项、自治区级13项、桂林市级84项，并收集非物质文化遗产信息1万余条。

桂林摩崖石刻是历史人文旅游资源的瑰宝，自东晋零陵太守虞阐在虞山题刻《虞舜像赞并序》以来的1600余年间，在桂林各处名山洞府留下3000余件摩崖石刻，把一个古老、奇丽的桂林描绘得真切感人。其中宋代石刻510件，居全国之最，古有“北有西安碑林，南有桂海碑林”、“汉碑看山东，唐碑看西安，宋碑看桂林”之说。桂林拥有丰富红色旅游资源。其中抗战文化、湘江战役遗址等是最宝贵财富。1937-1944年先后在桂林活动的作家、艺术家和学者有1000多人，著名的有郭沫若、矛盾、巴金、夏衍、柳亚子、徐悲鸿、田汉、艾青、胡愈之、胡风、贺绿汀、范长江、杨朔、秦牧、欧阳予倩、王鲁彦、艾芜、周立波、陶行知、梁漱溟、马君武、陈望道、夏征农、雷沛鸿、李四光等200多人。他们为桂林留下了宝贵的文化遗产。桂林共有25个项目列入第三批自治区级非物质文化遗产名录。全市新增桂剧、彩调等传习基地5家。古籍保护区取得新成果，广西桂林图书馆被确定为全国重点古籍保护单位，8部馆藏古籍入选《国家珍贵古籍名录》。

同时，桂林有壮、回、苗、瑶、侗等十多个少数民族，保持着古朴、奇特、多彩的民俗风情，如壮族的三月三歌节，瑶族盘王节、达努节，苗族芦笙节、拉鼓节，侗族花炮节、冬节等，文化氛围浓厚。

二、桂林有条件探索独特的文旅新型城镇化模式

1.全面推进新型城镇化进程

新型城镇化是牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，是以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。

改革开放后30多年，我国城镇化水平得到了较大提高，城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，年均增长 1.03百分点；城镇常住人口由 1978年的 1.7亿增加至 2015年的 7.7亿，年均增加 1621.6万人，到2020年城镇化率将达到60%，城镇常住人口达到8.7亿，并且正从传统城镇化向新型城镇化转变。

国家相继出台推进新型城镇化政策，2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，这是中央颁布实施的首份城镇化规划，并在2016年2月6日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。2014年7月，国家发改委等11部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1229号），提出“在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，开展综合与分类相结合的试点探索，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。”截止2016年12月，国家新型城镇化综合试点已进行了三批，试点城市（镇）246个。

国家发改委等11部门开展三批新型城镇化综合试点情况：

（一）第一批新型城镇化综合试点

综合试点地区：2014年12月，国家发改委等11部门出台《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》（发改规划〔2014〕2960号），将江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）列为综合试点地区。试点主要任务：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制；二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制；三是改革完善农村宅基地制度；四是探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式；五是综合推进体制机制改革创新。

（二）第二批新型城镇化综合试点

综合试点地区：2015年11月，国家发改委等11部门出台《关于公布第二批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》（发改规划〔2015〕2665号），将北京市房山区等59个城市（镇）列为第二批国家新型城镇化综合试点地区。

试点主要任务：重点在农民工融入城镇、新生中小城市培育、城市（镇）绿色智能发展、产城融合发展、开发区转型、城市低效用地再开发利用、城市群协同发展机制、带动新农村建设等领域，结合本地发展实际，重点突破薄弱环节，积极探索，闯出新路。

（三）第三批新型城镇化综合试点

综合试点地区：2016年12月，国家发改委等11个部门出台《关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》（发改办规划〔2016〕2489号），将北京市顺义区等111个城市（镇）列为第三批国家新型城镇化综合试点地区。试点主要任务：重点在农民工融入城镇、新生中小城市培育、中心城市建设、城市绿色智能发展、产城融合发展、地方文化保护传承、城乡统筹发展等领域，结合本地发展实际，重点突破薄弱环节，积极探索，闯出新路。

自2014年底启动第一批新型城镇化综合试点工作以来，试点地区在改革创新，建立试点工作推进机制，制定具体实施方案等方面做了大量富有成效的工作；目前，按照“边试点、边突破，边总结、边推广”的工作思路，正在进一步加强试点评估和经验总结，努力形成更多可复制可推广的有益经验。

2.探索桂林独特的文旅新型城镇化发展模式

文旅新型城镇化核心是以新型城镇化为载体，将历史文化资源和旅游景观资源进行深度链接，将城市、县城、小城镇、乡村以及景区和社区紧密结合，形成“文化+旅游+新型城镇化”的有机综合体。

文旅新型城镇化模式是依托地域特色、生态特色、人文特色、民族特色等要素，体现城市定位、人文内涵和旅游特征，以文化产业和旅游产业为支柱产业，建立政府引导、企业主体的市场化开发运营机制，构建独特城市风貌、错落有致空间结构的特有形态，打造文旅城市、特色小镇、美丽乡村以及产城融合、城乡一体的城镇格局，形成人口聚集、设施配套、功能完善、文化鲜明的具有旅游景区、乡村旅游等文旅消费产业聚集区的，以全域旅游为特质的文化+旅游+新型城镇化发展模式。

桂林独具魅力文化资源和精彩缤纷旅游要素，有极佳条件和资源禀赋打造体现桂林山水甲天下特质的文旅新型城镇化模式，可概括为体现“山水映衬文化，文化助力旅游”特点，以旅游为主线、文化为支撑、山水为基础、政府为平台、企业为主体的文旅新型城镇化模式。

桂林文旅新型城镇化模式的特征可从几个方面来体现：

一是以优美的生态环境资源要素和独特的文化旅游资源禀赋为基础，以文化传承和旅游开发为引领，体现“产业+社区+文化+旅游”的四重功能，实现各功能相互之间有机整合与融合。

二是以文化和旅游双产业为支柱，链接相关产业，形成产业生态链。以互联网+为桥梁，搭建传统产业与新兴产业融合平台，形成“文化+旅游”、“文化+科技”、“文化+金融”以及“旅游+农业”、“旅游+乡村”、“旅游+工业”、“旅游+健康”、“旅游+体育”、“旅游+教育”等颇具有活力的产业生态链。

三是以全域旅游为方向，以城乡一体为根基，融入山水画、田园诗、民俗风、文化歌、生活曲、梦幻情的生活情景，形成空间全域、行业全域、消费全域、时间全域和社会全域、发展全域？等“六个全域”态势。

四是以产城融合的综合开发为手段，以城市为基础，承载文旅产业空间和发展文旅经济，以文旅产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人之间充满活力、持续向上的产业与城市融合发展情景。

五是以人口聚集和融入城市为目的，以文化+旅游为吸引核，将长期居留型聚集与中短期流动性聚集相结合，促进人口就业和文旅消费，构成城市发展的文旅产业结构，产生对城镇的工作、生活、交通、金融、购物、游憩、餐饮等需求，带动文旅新型城镇化发展。

三、文旅新型城镇化模式可促进桂林全域旅游发展

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，形成以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

旅游产业的健康发展，必须做好旅游供给侧结构性改革，从“景点旅游”向“全域旅游”转变，满足日益升级的消费需求。需要做好旅游业态创新，从原来单一的观光型转向休闲度假、体育健身、乡村体验、养生养老等新的产品业态，为游客提供有效的旅游产品供给。

文旅新型城镇化是通过推进新型城镇化促进人口向城市、县城和小城镇聚集，进而提升城市和小城镇的居住、工作、商贸及公共配套服务水平，形成以文旅产业为引擎的泛产业聚集和产业生态链结构，进而搭建智慧化与互联网平台，以通信和信息技术为支撑，以游客互动体验为根本，以便捷优化管理为保障的智慧化文化旅游系统，进而促进产业结构转型升级，提升城镇的品质和宜居宜业宜游的环境。

文旅新型城镇化能更好地促进桂林全市域旅游发展，是以城市和小城镇为载体，以桂林全市域旅游为目的，通过文化传承展示和旅游景观资源吸引旅游客源和促进人口聚集，形成以文化产业和旅游产业为主的“双产业”，打造“互联网+引擎、产业引擎、服务引擎”的“三引擎”，构建起以“新型城镇化架构、产业链整合架构、旅游目的地架构”共同支撑的发展结构。

文旅新型城镇化促进桂林全域旅游的路径，应以桂林主城区为文旅发展中心区，以县城为各具特色的文旅发展组团，以特色小镇和美丽乡村为文旅发展的旅游憩点，以旅游景区为文旅发展的引爆点，形成点线面双向互动、旅游景观星罗棋布的全域旅游布局。同时，在桂林市区周围以及县城周边，打造环城游憩带，形成依托小城镇、旅游区、村落而发展的休闲游憩带，成为田园城市建设的组成部分，是文旅新型城镇化的重点内容。

文旅新型城镇化促进桂林全域旅游的产业项目开发架构，可体现为“旅游吸引核+休闲聚集+商街+居住”的开发架构。旅游吸引核——特色项目吸引核（包括主题乐园、景区等）、风貌吸引核（包括古镇、艺术、创意等）、广场吸引核（包括实景演出、篝火晚会等）、餐饮吸引等；休闲聚集——餐饮聚集、酒吧与夜市聚集、创意客栈聚集等；商街——创意工坊街区（诸如百工坊、百艺坊等）、娱乐游乐街区（演艺、歌吧、养疗等）、休闲街区与商业地产；居住——就业与本地居民第一居所、城市与周末居住第二居所、养老与度假居住第三居所等。

四、采用PPP模式大力推进桂林文旅新型城镇化

根据中国社科院《中国城市发展报告（2012）》蓝皮书测算，未来20年，要将4-5亿进城农民完全市民化，至少需要投入40-50万亿的巨额资金。文旅新型城镇化核心是以新型城镇化为载体，形成“文化+旅游+新型城镇化”的综合体。为此，推进文旅新型城镇化是推进新型城镇化的重要途径，需要大力开展城市基础设施和公共事业建设，需要提供更多、更好的公共产品和服务，这需要巨额资金投入。这就为PPP模式在文旅新型城镇化的发展提供了广阔天地，同时运用好PPP模式也将为文旅新型城镇化的顺利推进插上腾飞之翼。

《国家新型城镇化规划》指出“放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。2016年2月6日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，文件提出“创新投资融资体制，深化政府与社会资本合作（PPP），通过放宽准入条件，健全机制，创新合作模式，吸引社会资本参与城市基础设施和公共服务设施建设。”党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”

2014年，对PPP来说是一个特殊的年份，2014年10月李克强总理主持召开国务院第66次常务会议，并在会上明确提出“积极推广PPP模式。”2014年9月财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。同年12月国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），明确指出“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用政府和社会资本合作（PPP）模式建设。”此后，国家发展改革委和财政部等相关部门相继出台了一系列政策文件和管理办法，PPP模式在我国全面升温，推进力度不断加大。

PPP模式是“政府-私有-合作关系（英文Public-Private-Partnership）”的简称，我国财政部将其界定为“政府与社会资本合作”模式，即政府通过特许经营协议，授权社会资本建设、运营或管理基础设施及其他公共服务设施，并向社会提供公共产品和服务。目前，该模式重点投向基础性、公益性的项目，主要包括交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身、文化设施等领域。

开展PPP项目是探索财政资金撬动社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的有效方式。目前PPP项目发展势头强劲，2014年12月，财政部印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），公布了首批30个政府PPP示范项目。PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。从2014年财政部连续3年推出三批共752个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域。在示范项目的带动下，各地有更多的PPP项目落地。截至2016年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目10，685 个，预计总投资 12.7 万亿元。

国家财政部开展三批PPP示范项目情况：

（一）国家财政部开展的第一批PPP示范项目

2014年12月，财政部印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目。其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

（二）国家财政部开展的第二批PPP示范项目

2015年9月，财政部印发《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金〔2015〕109号），确定北京市兴延高速公路项目等206个项目作为第二批政府和社会资本合作示范项目，总投资金额6589亿元。第二批示范项目除了在数量和投资金额明显增加之外，投资领域也扩展到文化、旅游、科技、养老、教育等社会类项目，并突出了项目的区域色彩。市政、水务、交通占比较大，分别为59个、50个、37个，且聚集了较大投资体量的项目。新扩增的领域里，教育12个、养老10个、文化11个、旅游4个、科技4个。文化类项目涉及河北、吉林等8个省市，其中河南省项目数量最多，为5个；云南省紧随其后，共有4个项目入选。

（三）国家财政部开展的第三批PPP示范项目

2016年10月，财政部印发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号），确定北京市首都地区环线高速公路（通州-大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11708亿元。财政部鼓励第三批PPP示范项目在同等条件下优先选择民营资本。此次共有37个大文化类项目入选，占比7.17%，项目总投资近433亿元。其中，湖南省入选了6个项目，居各省市首位。相对第二批财政部PPP示范项目中涉及文化、体育和旅游的项目（16个），第三批文化类PPP示范项目增长了一倍多。此外，第三批PPP示范项目中的文化类项目仍以文化体育类场馆建设项目和旅游项目为主。

五、文旅新型城镇化可助力海上丝绸之路互联互通

海上丝绸之路自秦汉时期开通以来，2000多年来一直是沟通东西方经济文化交流的重要桥梁，而东南亚地区自古就是海上丝绸之路的重要枢纽和组成部分。习近平总书记在2013年10月初访问印尼时，为进一步深化中国与东盟的合作，提出与东盟国家共同建设21世纪海上丝绸之路构想。

广西是21世纪“海上丝绸之路的重要节点，具有独特的区位条件和地理优势，作为东博会的承办方，十多年来广西与东盟的产业合作不断加强，人文往来日益密切，经贸合作成果丰硕，互联互通基础设施稳步推进，泛北部湾经济合作等次区域合作加快发展，已经成为中国-东盟合作交流的战略高地和重要门户。

桂林是海上丝绸之路上的璀璨明珠，获得了中国-东盟博览会旅游展永久落户桂林特殊机缘，为桂林在海上丝绸之路沿线的人文交流奠定了坚实的基础，本届展会以“共建21世纪‘海上丝绸之路’，共筑中国-东盟旅游共同体”为主题，可极大地发挥桂林美不胜收的山水人文特质，拓宽文化旅游在海上丝绸之路的空间和影响力，推动建立中国-东盟文化旅游交流机制，深化中国-东盟文化旅游领域合作。

通过构建桂林文旅新型城镇化发展模式，树立全域旅游理念，全面提升城镇服务功能和文化旅游品质，进而加强文化、旅游以及体育、教育、卫生、科技、金融等领域与东盟的合作，打造旅游目的地和旅游客源地的对接与联动的旅游圈，共建互利共赢的友好城市群和民心相通的人文交流圈，助力海上丝绸之路互联互通。

构建桂林崭新的文旅新型城镇化发展模式在于体现独特性、品牌性、拓展性和时代性，在于练好城市内功，增强城市凝聚力，完善公共服务设施，提升城市品质和形象，可极大地助力广西成为21世纪海上丝绸之路重要枢纽，从而全面助力广西构建起面向东盟的互联互通大通道、“海上丝绸之路”临港产业带、“海上丝绸之路”商贸物流基地、沿边金融综合改革试验区和“海上丝绸之路”人文交流圈以及建立健全合作机制等，为桂林文旅新型城镇化发展提升新的高度，为中国-东盟博览会旅游展增光添彩。

B590

A

1002-3240（2017）01-0091-05

2016-10-12

杨晓东，博士、研究员，国务院发展研究中心，东方文化与城市发展研究所所长，主要研究领域涉及新型城镇化和城市发展、文化和旅游产业同相关产业融合、区域经济与城乡发展等。

［责任编校：赵立庆］