草原生态补偿法制化是牧区生态文明建设的必要保障

2017-04-10于雪婷刘晓莉

社会科学家 2017年5期

关键词：法制化牧区草原

于雪婷，刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春 130024）

草原生态补偿法制化是牧区生态文明建设的必要保障

于雪婷，刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春 130024）

在我国生态系统中，草原占据着极为重要的战略地位，我国作为世界第二草原大国，草原的资源地位是其他绝大多数国家无法比拟的。草原生态良好是牧区生态文明的重要标志之一，而牧区生态文明是国家生态文明的重要组成部分。然而，当下我国草原生态环境恶化程度十分严重，相对而言，草原生态补偿是一种更有效更科学的草原保护措施。我国已经于2011年展开了大规模的草原生态补偿工程，成效显著，但问题同样突出。草原生态补偿法制层面的缺失、缺陷直接影响了牧区生态文明的建设。健全、完善草原生态补偿法制体系，实现草原生态补偿法制化是牧区生态文明建设的必要保障。

草原生态补偿；草原生态补偿法制化；牧区生态文明

当下在我国频发的雾霾及沙尘天气相信几乎是每个国人心中挥之不去的梦魇，而这一现象的产生和逐渐恶化在很大程度上与我国牧区草原资源的破坏、退化有着很大关系。在我国生态系统中，草原是其中极为重要的组成部分，草原生态状况的优劣关乎我国生态文明建设整体水平之高低。为此，我国政府推行了草原生态补偿机制，以促进草原生态的恢复。草原生态补偿是生态补偿具体应用方向之一，是生态保护工作的重要方面，因此，建立、推行草原生态补偿，健全相关法律制度，实现草原生态补偿的法制化，既是我国相关政策和号召的内在要求，也是草原生态文明建设过程中的重要环节。

一、牧区生态文明建设概述

（一）牧区生态文明释义

要了解牧区生态文明的建设情况，首先要了解什么是牧区生态和牧区生态文明。牧区生态是生态诸多表现形式的一种。何为生态？“生态”一词源于古希腊语，意指家或者我们的环境。在当代意识形态和语境中，生态指各生物群体在自然界中表现出的生物学特征以及相互作用、相互影响而最终呈现出的整体样态。“文明”是指人类创造的财富总和，一般特指精神财富，是人类脱离野蛮状态，在认识世界和改造世界过程中取得的精神成果与形成的思想观念总和。它体现着人类本性与精神面貌。牧区生态文明在很大程度上取决于牧区的草原生态状态，而草原生态文明则是指为了实现人类自身的生存与发展以及人类与草原生态系统和谐共存所形成的理念与物质、精神文明的总和。所以，牧区生态文明应是指：牧区人民结合当地实际情况，以国家生态文明建设的号召为指引，所形成能够处理人类社会与草原生态系统相互关系的正确认识、观点、理念、态度和生产生活方式，努力实现牧区人民与草原的和谐互动，以及为了达到这种和谐而贡献出的智慧力量，和在此基础上取得的物质文明与精神文明成果。因此，牧区的生态文明建设，主要通过人类社会与草原生态相处的态度、理念，和以此为基础呈现出的整体生产、生活的客观物质、精神状态等人与草原的关系样貌得以体现。

（二）牧区生态文明建设现状述评

我国拥有草原60亿亩，占国土面积41．7%，是森林面积的3．2倍，耕地面积的2．5倍。已知植物6704种，野生动物2000余种。由于草原生态系统本身的脆弱性，加之以往保护制度的不完善、人们可持续发展意识的欠缺、生产方式的落后，导致草原生态环境恶化程度持续加重。据农业部发布的《2006年草原监测报告》显示：“我国90%的草原存在不同程度的退化、沙化、盐渍化和石漠化，在草原保护建设取得了明显成效的同时，仍然呈现‘局部改善，整体恶化’的态势。”①农业部草原监理中心：《2006年全国草原监测报告》，中国草原网。农业部《2010年草原监测报告》再次显示：我国草原生态的总体形势发生了积极变化，全国草原生态环境加速恶化势头得到有效遏制，但全国草原生态仍呈“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”态势。②农业部：《2010年草原监测报告》，中华人民共和国农业部官方网站。2013年，全国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，已恢复的草原生态仍很脆弱。水土流失严重，降水量少，草原火灾、草原生物灾害频发，受灾面积广，严重威胁着草原生态系统恢复的进程与牧民的生产生活。

为促进牧区草原生态的恢复和可持续发展，2011至2015年的“十二五”期间，中央财政累计投入资金773．6亿元，在内蒙古等8个主要草原资源集中省份、黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区半牧区县，全面推行了草原生态补偿政策，“支持实施草原禁牧面积12．33亿亩、草畜平衡面积26．05亿亩、牧草良种补贴面积1．2亿亩。”[1]这是建国以来我国政府针对草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。当前，我国草原生态补偿的第一个五年计划已经实施完毕，成效显著。全国草原生态状况总体向好，个别牧区又可见到“风吹草低见牛羊”的美景，草原生态环境加快恢复。可以肯定的是牧区草原的整体生态状况得到了一定程度的改善，但是不可否认的是仍然存在一些困难和现实问题。基于上文对牧区生态文明内涵的解析，笔者拟从以下三个方面阐述生态补偿第一个五年计划实施完毕之后的牧区生态文明建设现状：

1.我国牧区草原生态系统的现状喜忧参半。据农业部草原监理中心发布的《2015年全国草原监测报告》显示：“2015年全国草原综合植被覆盖度达到了54%，较上年提高了0．4个百分点，较‘十二五’初期的2011年提高3个百分点。2015年，全国天然草原鲜草总产量102805．65万吨，较上年增加0．57%，较‘十二五’初期的2011年增加2．55．%；折合干草约31734．30万吨，载畜能力约为24943．61万羊单位，均较上年增加0．74%。”③农业部草原监理中心：《2015年全国草原监测报告》，中国草原网。可见，现阶段我国草原总体生态状况呈向好趋势，但是正处于初步恢复阶段的草原生态系统整体上仍然较为脆弱。全国范围内中度、重度呈退化趋势的草原面积占草原总面积的1/3以上，牧区草原资源的环境承载压力仍然较大。近年来，草原的旱灾、火灾、雪灾、鼠虫灾害、毒害草灾害时有发生，持续的城镇化和工业化进程中不可避免的会对草原造成侵占破坏，因此，即便是已经有所恢复的草原生态系统也仍然较为脆弱，仍需要加大保护力度。

2.我国牧区人民的物质、文化生活水平有所提升，但仍比较落后。第一轮草原生态补偿实施过后，牧民的总体收入有所增加，生活得到了一定程度的改善。据相关数据显示，“全国重点天然草原牲畜超载率从2010年的30%，下降到2015年的13．5%，基本达到草畜平衡……草原奖补政策将近90%的资金直接补到户，增加了牧民的收入，有力促进了生态补偿脱贫。”[2]然而，我国牧区生产力水平仍然相对较低且多处于偏远地区，牧民生活难以得到充分保障。畜牧业是牧区的基础产业，牧民75%的收入来源于畜牧业，仅有少数地区实行农作物-畜牧混合式生产方式。畜牧产品加工企业规模小，设备差，竞争力弱。采矿业、旅游业有所发展，却不能快速提升牧区经济的发展速度。产业结构单一，市场竞争力弱。由于牧区交通运输、医疗、就学、饮水等问题得不到有效解决，使得生活成本进一步提升。部分牧民缺乏得开源节流意识，虽有政府补贴，但所起到的作用只是杯水车薪。

3.牧区人民与草原的关系有所改善，但仍然不够和谐。牧区草原基于“在保护中发展、在发展中保护”的理念，各地牧区大力加强人工草地的种植和牲畜棚圈等基础设施的建设，基于生活状况的困境无快速有效的解决办法，在缺乏科学技术指导的情形下，牧民为了创收，超载放牧现象仍然存在，在部分地区散牧牛羊，使得草原生态系统继续恶化，可利用草原面积进一步减小，部分地区牧民生活陷入了恶性循环。草原生态环境的恶化，使得部分牧民改变原来的生产生活方式，进城务工，为了子女将来的发展，将子女送入汉族学校，加之很多在外就学的学生，不愿再回到草原，最终导致草原文化的逐渐没落。

二、草原生态补偿法制状况分析

（一）草原生态补偿的基本内涵

草原生态补偿是生态补偿的下位概念。然而，就生态补偿的内涵而言，迄今为止国内外学界仍没有达成共识。生态补偿概念最早来自于生态学理论，专指自然生态补偿，可以理解为生态补偿是生态系统部分遭到破坏后，能够通过代偿功能维持原系统的平衡状态。[2]当人类对生态系统的破坏超过其代偿能力时，其自我修复能力减弱，生态环境被破坏。生态管理学家认为，生态补偿是人们保护生态环境和生态功能、确保一定区域生态稳定的措施。[3]经济学家将生态补偿理解为通过对环境受益者收费、受损者补偿、违法者赔偿等经济刺激手段实现生态保护外部性的内在化，通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。[4]从法学的视角出发，界定生态补偿的内涵首先要体现公正的价值目标，侧重生态补偿制度中相关主体权利、义务的分配及平衡，以此为逻辑出发点，彰显人文主义关怀的浓厚色彩。[5]更多的学者是从广义和狭义两方面来解释生态补偿机制，广义的生态效益补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿。狭义的生态效益补偿专指对生态功能或生态价值的补偿。[6]其中，广义的生态补偿突出了补偿的意义而被多数学者所认可。

对于草原生态补偿的界定，我国学者对这一问题的研究同样角度各异。内涵如何界定，决定了政策、制度制定的方向、定位和具体内容。因此，基于生态补偿的内涵分析，笔者认为，草原生态补偿的内涵不仅应当包括对所遭受破坏的草原生态环境的恢复之意，更应当体现出对草原生态环境可持续发展可能性的肯定与支撑，并应包含多角度、多层面的补偿渠道。因此，“草原生态补偿就是草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任，而不是过高经济发展的责任”。[7]

（二）草原生态补偿法制现状与问题分析

草原资源主要集中分布在牧区，因此，我国针对草原资源的各项政策和机制的实践效果主要通过牧区相关工作的开展得以体现，草原生态补偿自不例外。如前所述，草原生态补偿对于草原生态系统的保护和可持续发展而言具有极其重要的意义，草原生态补偿作为国家维护草原生态平衡的重要经济手段，与牧区生态文明的建设息息相关。在倡导依法治国的今天，各项政策和制度均应在法律的框架下运行，以立法作为国家实施社会管理的依据，即实现法制化，法制化是依法治国的前提。作为一项在草原生态保护中调整各方经济权利、义务分配的重要机制，其具体内容和运行理应依托相应的立法，法制化程度如何，将直接决定该项机制的稳定性及有效性。

1.生态补偿制度在基础法中实现了原则性确立

与草原生态补偿相关的立法，应该追溯到2014年4月24日修订通过的新《环境保护法》，之所以称之为“新”《环境保护法》，是因其前身为1989年的《环境保护法》，此次修订侧重了环境污染的防治和生态保护两个方面。新《环境保护法》作为环境保护基本法，其在第31条明确确立了“国家建立、健全生态补偿保护制度”、“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度”、“有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿”，“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”等内容，此为第一次在基础法层面确立了生态补偿制度，是我国生态补偿法制化的开端。然而，虽然在立法上规定了生态补偿，但是却仅限于原则性规定的层面，关于实施生态补偿的相关具体问题如生态补偿的原则、主体、资金来源、标准和补偿方式等并没有涉及，因此不具有操作性。即便如此，可以肯定的是，新《环境保护法》为草原生态补偿法制化的进一步开展奠定了基础。

2.草原生态补偿的具体规定立法层级低，且零散缺乏系统性

我国的生态补偿涉及多种类自然资源，有关于各自然资源领域内的生态补偿的具体操作问题往往规定在各环境保护的单行法律法规之中，如《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《渔业法》。

我国关于草原资源保护管理的立法最早颁布于1985年，这也是农业领域较早的立法，该法是一般性保护、建设和利用草原的立法规范及其相应规定，没有直接明确规定生态补偿，但是其第7条、第10条和第12条体现了生态补偿的精神，例如其第7条第2款规定：“国家建设使用集体长期固定使用的全民所有的草原，参照《国家建设征用土地条例》的规定，给予适当补偿，并妥善安置牧民的生产生活”。2003年颁布的新《草原法》明确规定了生态补偿，主要承载于第35条、39条和第48条。应当肯定，《草原法》关于生态补偿的规定标志着草原生态补偿的法制化，具有重要意义。然而，《草原法》本身关于草原生态补偿的规定同样过于原则，缺乏可操作性。根据《草原法》的相关指引，事实上，国务院、“发改委”、国家环保局、财政部和农业部等也发布了几十项有关草原生态补偿的行政法规规章，它们虽然比《草原法》具有可操作性，但是其内容不够详细具体，而且法律位阶较低、约束力较差，更为主要的是缺乏法律责任规范。因此，草原生态补偿法制化程度仍然不足，尚需进一步加强。

3.生态补偿相关立法正在逐步加强

近年来我国大力加强生态补偿法制化方面的建设力度，在以往法规、政策文件基础上，党中央自2015年以来接连下发两部关涉生态文明建设推进的重要文件，均强调要加强生态补偿制度的建设问题。尤其是《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的第六部分明确规定：“研究制定应对气候变化、生态补偿等方面的法律法规”，为当前乃至未来一段时期生态补偿领域相关立法工作的开展指明了方向。具体目标为：“到2020年，构建起资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度构成的……生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”[8]

更值得一提的是，2016年12月间在生态建设的立法方面又现重大举措，一是中共中央办公厅、国务院印发了《生态文明建设目标评价考核办法》（简称《办法》），该《办法》为生态文明建设评价考核提供了依据；二是十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日表决通过《中华人民共和国环境保护税法》，该法将于2018年1月1日起实施。这两项法律、法规虽然没有具体针对草原生态补偿，但是对未来草原生态补偿的深入开展和立法的系统完善提供了重要的前提依据。

三、草原生态补偿法制化是保障牧区生态文明建设的必要保障

通过以上分析，我们明确了草原生态补偿制度的重要价值，也厘清了当前草原生态补偿机制自身存在的种种问题。之所以会有这些问题的产生，其原因主要在于专门立法之欠缺，即法制化不足。生态文明作为一种理念已经被广泛认同，“然而，生态文明要想从一种价值理念转变为一种社会现实，还需要作为桥梁的法律规范的确认、调整和推动。”[9]草原生态文明的建设自不例外。因此，应该加快草原生态补偿的法制化进程，为草原生态文明的建设提供有力保障。具体理由阐述如下：

（一）草原生态补偿法制化符合我党依法治国的精神指引，是生态社会主义建设的重要方面

生态社会主义，是将生态环境问题作为社会主义的一个重要支柱去诠释社会主义，强调生态环境与社会主义社会的和谐发展。[10]我国在社会主义社会建设中秉承依法治国的理念，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国要求用法律作为社会主义建设的重要保障，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在加快生态文明建设的过程中，我党提出要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。党的十八届四中全会中明确指出用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。因此，作为生态文明法律制度重要组成部分的草原生态补偿相关立法的完善，是符合党和国家相关政策精神指引的，是相关法律制度体系建立的重要环节之一，更是我党和政府治理相关领域生态问题的重要依据。

（二）草原生态补偿法制化有利于牧区生态补偿工作顺利开展，保护草原生态系统，提高草原生态价值

草原不单单是畜牧业的基本生产资料，而且是维护生态平衡、保障生态安全、传承草原文化、团结各族人民的重要基础。草原在保持水土、防风固沙、固定二氧化碳、维持草原生物多样性等方面起到极其重要的作用。梁存柱等学者的研究结果表明，我国现有天然草地的生态系统服务功能是森林生态系统的12．8倍。草地在全球气候变化和生态安全屏障保护中具有举足轻重的地位。[11]而草原生态遭遇严重破坏，其引发的生态、经济、民生等问题尤为突出。草原退化严重，生态功能减弱，生态价值降低。推行草原生态补偿，一定程度上降低草原资源的使用率，延长其恢复周期，从而保护草原生态系统，使其生态价值得以提升。

如前所述，草原生态补偿自推行以来，在实践检验下暴露出诸多问题，其中比较突出的例如保护者和受益者权责落实不到位；生态受益者履行补偿义务的意识不强；生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识；补偿范围偏窄；补偿标准普遍偏低；没有考虑受偿者的意愿；补偿资金来源渠道和补偿方式单一；补偿资金支付和管理办法不完善。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。同时，草原相关产权不够明晰也制约生态补偿机制的建立，补偿资金也不足。出现这些问题的主要原因就是，关于草原生态补偿的一系列工作都缺乏国家层面的法律规范的制约，尤其是缺乏法律责任的约束，正是因为草原生态补偿法制化的不足，所以草原生态补偿保护生态环境的应有功效没能得到应有发挥。当然，以上问题并非都能通过立法途径加以解决，比如生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系的建设，以及有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等，主要依赖于自然科学领域的研究，但其研究成果最终须通过立法明确其为法定标准才会具备相应的约束力。

（三）草原生态补偿法制化利于增强牧区民众草原保护法律意识，倡导合理利用草原生态资源

草原生态系统有明显的外部性特征，现有草原资源仍然是牧区人民生产生活的主要资料来源，我国现行草地家庭承包经营体制的存续，使得人们通常将目光聚焦在短期经济效益的产出上，很多牧民仍然会为了个人的经济利益违反国家政策和规定开垦原地，过度放牧或在禁牧期私自放牧，无节制的开发、利用生态资源，引起草原生态系统的失衡，草原荒漠化、盐渍化、石漠化严重，出现“公地悲剧”。这在很大程度上加重了牧区草原生态的恶化进程和修复难度。

草原生态补偿工作直接关乎牧区人民的切身利益，牧区人民有权参与其中，更应当参与其中。只有尽快完善草原生态补偿相关立法，提高法制化程度，使草原生态补偿制度的各个环节都在法律的框架中运行，才能体现出该项工作的严肃性和规范性，才可以在草原生态补偿工作开展的过程中，通过多种教育方式和宣传方式，有效普及草原生态保护知识和相关法律知识，使牧区人民清楚认识到草原生态系统的价值，懂得什么样的行为是法律所禁止的。只有牧民遵守相关法律，从自身杜绝破坏草原生态行为的发生，牧区的生态环境才能得到更充分的恢复空间。草原生态补偿法制化有利于各个主体明确自己的权责，增强法律意识，使得生态补偿工作的推进得到规范化监督。不言而喻，法制化的生态补偿制度将成为草原生态保护的有生力量。

（四）草原生态补偿法制化有利于提高牧民生活水平，防止草原文化的流失

通过前文对牧区生态文明内涵的解析，我们知道，牧区生态文明不单单指草原资源的生态状况，更包括依托草原资源存在和发展的牧区人民的物质、精神生活的总体样貌。草原生态资源是牧区经济建设的重要物质基础，是牧区经济发展的重要前提。与东部沿海地区相比，我国牧区经济相对落后，牧民却又肩负草原生态保护的重任，显然这种经济社会的区域性差别限制了牧区人民的生产生活，不利于草原文化的传承。

草原生态补偿作为保护草原生态环境的重要经济手段，自然是牧区生态文明建设的重要组成部分。然而我国草原生态补偿起步晚，发展慢，且存在着诸多现实问题。究其原因，在于草原生态补偿缺少国家层面的统一立法作为支撑，未能及时发挥其应有的调控作用。建立草原生态补偿机制，通过国家层面的立法，制定详细完备的草原生态补偿法律制度，规范草原生态补偿的客观标准和操作程序，全面实现草原生态补偿的法制化。草原生态补偿法制化，不仅可以缓解草原生态环境的恶化程度，逐步恢复草原生态系统的平衡，改善牧民生产、生活的物质基础，而且可以从政策上保障牧民的生存与牧区社会的发展，改变传统生产模式、生产理念，提高牧民的环境保护意识，有利于全面提高草原的生态水平。在此基础上逐步提高牧区生产力，从而提高牧民的生活水平。法制化下的草原生态补偿可以有效解决产业发展与破坏生态环境之间的矛盾，增强牧区经济实力，缩小与发达地区之间的差异，改善牧民生活质量，进而有助于在一定程度上防止牧区人口与草原文化的流失，繁荣牧区民族文化，进而全面保障牧区生态文明建设的持续且深入开展。

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［责任编校：周玉林］