“能扶贫”与“可持续”的双重变奏<br/>——十年来贫困村互助资金研究进展

“能扶贫”与“可持续”的双重变奏
——十年来贫困村互助资金研究进展

2017-04-10岳要鹏陆汉文

社会科学动态 2017年5期

岳要鹏陆汉文

专题述评

“能扶贫”与“可持续”的双重变奏
——十年来贫困村互助资金研究进展

岳要鹏陆汉文

贫困村互助资金实践及相关研究迄今已逾十年。通过对相关研究成果的系统梳理可以看出， “能扶贫”与 “可持续”不仅是互助资金的目标追求，同时也是贯穿互助资金研究的两条关键线索。已有研究揭示， “注资赋权”和 “合作型反贫困”理念是互助资金研究的核心理论观点；民主原则、股份合作制、配股与赠股、小组联保等组织形式和运作机制，以及互助资金清晰的权利分割、良好的制度环境与社区社会资本是互助资金实现良性运行的关键。互助资金的贫困瞄准值得肯定，但也存在偏差问题，应从需求和供给两方面寻找解决途径。随着中国扶贫开发形势的转变，互助资金可持续发展面临着来自管理、财务以及资金安全与风险控制等方面的挑战。这些挑战影响着互助资金的运行活力与实践推广，应该引起学术界更多的关注。

贫困村互助资金；扶贫理念；扶贫绩效；可持续性

一、引言

金融服务供给不足一直是中国贫困地区农村脱贫致富面临的一个重大挑战。中国政府历来重视金融扶贫工作，颁布实施了一系列政策措施，推动贫困地区开展资金互助就是其中一项。直到2014年3月，中国人民银行等7部委还联合颁布实施了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，指出要进一步完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展，到2020年使贫困地区金融服务水平接近全国平均水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系，并将继续规范发展贫困村资金互助组织作为重点工作之一。中国政府推动发展贫困村资金互助组织的实践肇始于2006年5月由国务院扶贫办和财政部联合启动的 “贫困村互助资金” （以下简称 “互助资金”）试点——以财政扶贫资金为引导，由村民自愿按一定比例缴纳互助金，在贫困村建立民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金，探索缓解贫困人口金融服务不足的新路径。此后，试点范围不断扩大，至2013年底，全国28省设有2.07万个互助资金，覆盖194.54万人，资金规模达到49.63亿元。

互助资金的研究与其实践相伴而行，其中不乏高质量的研究成果。2007年，曹洪民即在《中国农村经济》发表了《扶贫互助社：农村扶贫的重要制度创新——四川省仪陇县 “搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点案例分析》。①至2016年12月，学术和政策研究领域共发表论文179篇，出版专著4部，另有硕士论文8篇和博士论文3篇。整体来看，围绕 “能扶贫”与 “可持续”这两条关键线索，十年来关于互助资金的研究重点经历了从阐释互助资金的扶贫理念到评估其运行绩效的转向，大致可划分为三个层面，即互助资金的扶贫理念阐释、运行过程分析与运行绩效评估。

首先，关于互助资金扶贫理念的阐释，主要集中在互助资金试点初期，曹洪民（2007）、王学越（2007）②、吴忠等（2008）③、陆汉文等（2008）④以及林万龙等（2008）⑤主要介绍了互助资金产生的背景、基本做法、政策目标及其扶贫理念等，意在阐明互助资金对于可持续减贫的意义和价值，相关文献有40余篇。在研究方法上，以定性研究为主，主要采用文献法和实地调查法。

其次，关于互助资金运行过程的分析，吴忠等（2008）⑥、陆汉文等（2008）⑦、黄承伟等（2010）⑧以及刘西川等（2013）⑨研究了互助资金的内部关系结构（组织形式、运行机制以及权力结构等）、利益相关者（村两委、政府以及社会组织等）以及制度与社区环境等因素对互助资金可持续扶贫的影响，相关文献有60余篇。在研究方法上，以定性研究为主、定量研究为辅，主要采用实地调研和抽样调查。

最后，随着互助资金实践的深入，对于互助资金运行绩效（扶贫性与可持续性）的考察逐渐增多，相关文献有80余篇。王国良等（2009）、黄承伟等（2010）、林万龙等（2012）、陆汉文等（2015）以及秦月乔等（2016）评估了互助资金的扶贫瞄准、资金安全、财务可持续等目标，其中扶贫瞄准问题成为学术界讨论的热点和焦点，开展了许多专题性研究，相关文献有40余篇。在研究方法上，以定量为主，注重定量与定性研究相结合，问卷法、访谈法、类型比较法以及数理统计分析与模型建构等具体统计技术得到有效应用。

由此， “能扶贫”与 “可持续”不仅是互助资金的政策目标导向，同时也是贯穿互助资金研究的两条关键线索。基于此，本文将互助资金研究的“三个层面”与 “两个线索”相结合，考察十年来互助资金研究的进展状况，阐明其贡献与不足，并结合中国扶贫开发新形势预测互助资金未来的研究重点，以期推动互助资金的理论与实践发展。

二、贫困村互助资金的扶贫理念

关于贫困村互助资金的扶贫理念的阐释主要集中在互助资金试点开展初期，是研究互助资金的逻辑起点和基础。从实践层面看，2006年国务院扶贫办与财政部联合实施的《关于开展建立 “贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》指出，互助资金开展的初衷是为了有效缓解贫困农户发展所需资金短缺问题，积极探索、完善财政扶贫资金使用管理的新机制、新模式，提高贫困村、贫困户自我发展的能力。学者们的观点与国家政策基本是一致的，如：曹洪民（2007）认为，互助资金的产生主要是为了解决政府开发式扶贫过程中的两个重点问题：一是如何引入市场机制，提高扶贫效率；二是如何提高农户和民间资本在政府开发式扶贫活动中的参与度，促进农户的自我发展能力；吴忠等（2008）认为，互助资金的产生是对中国农村反贫困中财政支持机制、金融服务模式以及贫困农户生产组织方式所面临挑战的回应与创新。从理论层面看，陆汉文等（2008）提出的注资赋权理念和林万龙等（2008）提出的合作型反贫困理念，从理论上阐释了互助资金对于可持续减贫的价值与意义。

（一）注资赋权理念

（二）合作型反贫困理念

合作型反贫困理念与注资赋权理念共同之处在于，一是都注意到原有财政扶贫方式中农民处于被动、弱势和无权地位，在解决贫困问题方面存在缺陷。与传统财政扶贫方式相比，互助资金的核心竞争力就在于通过向农民赋权的方式，提高农民在合作中的地位，发挥农民的主观能动性，创造性地解决贫困问题。二是都强调在反贫困实践过程中政府、社区以及农民要有合理的权利边界划分，清晰的职责定位，这样才能建构有效的平等合作关系。两种理念的区别在于，前者侧重于从人类贫困或权利贫困角度，论证注资赋权的重要性以及互助资金产生与存在的价值和意义，后者侧重于从降低反贫困的交易成本角度，论证合作型反贫困的合理性以及互助资金产生与存在的价值和意义。

总体来看，学术界对互助资金的扶贫理念阐释较为充分，将互助资金纳入到更为一般性的理论分析框架下，不仅阐明了互助资金存在的价值和意义，深化了人们对于互助资金的认识，而且还推动了反贫困理论的发展，是互助资金研究的创新之处，同时也为回答互助资金如何运行及其运行绩效如何奠定了认识论基础。

三、贫困村互助资金的运行过程

互助资金的运行过程分析是互助资金研究的主题之一。在运行过程中，互助资金的潜在优势能否得以发挥，受其内部关系结构、利益相关者（村两委、政府以及社会组织等）、外部制度以及社区环境等因素影响。现有研究从不同的角度探讨了互助资金的运行过程。

（一）内部关系结构对互助资金运行的影响

学术界从互助资金的组织形式、运行机制以及农民分化等方面来分析内部关系结构对互助资金运行产生的影响，探讨了什么样的组织形式、运作机制有利于实现互助资金的良性运行，以及农民分化对互助资金良性运行带来的负面影响。

同时，随着互助资金试点实践的深入，研究者也注意到农民分化对互助资金运行带来的潜在危害，并从不同资源禀赋的农民在互助资金中的话语权以及对互助资金的利用程度进行论证。吴忠等（2008）对仪陇县互助资金的调查发现，农户资源禀赋状况与对互助资金的利用程度成正比，这很容易导致互助资金成为另一种权力不平等结构的支撑。刘西川（2012）对小金县4个互助资金试点的调查发现，理事会由资源禀赋较好的农户构成的事实，增加了他们的话语权和利用职务便利谋私利的概率。

（二）利益相关者对互助资金运行的影响

由于互助资金是由财政资金支持的一种扶贫行动，出于政策执行效果与保障资金安全的考虑，需要村两委、政府以及社会组织等利益相关者进行监管和指导。现有研究考察了村两委、政府以及社会组织等对互助资金运行产生的积极与消极影响。

学者们研究认为，村两委对互助资金运行产生了一定的积极影响。陆汉文等（2008）对光山、霍山和太湖三县互助资金的调查发现，村两委在互助资金的组建和启动过程中开展组织动员，通过不定期检查对互助资金运行进行监测和指导，并且提供物质（办公场所、宣传费用等）支持降低互助资金运行成本；王瑾瑜（2013）对四川省互助资金的调查认为，村两委兼任互助资金机构相关职务可提高管理能力和降低运行成本。但是，学者们也发现村两委对互助资金运行的自治性、可持续发展、资金安全与风险控制以及规范化发展等方面产生消极影响。陆汉文等（2008）通过对光山、霍山和太湖三县互助资金的实地调查发现，村两委过分干预互助资金运行，容易导致互助资金蜕变为村两委的经济附属组织，难以调动村民参与积极性，难以保持组织自治性与可持续发展；黄承伟等（2010）对7省18个互助资金试点的实证调查显示，村两委介入到互助资金组建与运行过程中，阻碍了农户自主管理、民主管理，不利于促进社区信用环境，不利于提高互助资金的安全性，不利于形成有助于增强人们还款意愿的还款规则；高杨等（2013）通过对山东省互助资金的调查发现，村两委兼任互助资金管理职务，因日常村务管理繁忙而无暇顾及互助资金管理工作，对互助资金管理业务生疏，制约了互助资金规范化和专业化发展。由于考察的角度和调查点不同，学者们对村两委在互助资金运行过程中产生的影响认识并不一致，进而导致了他们对村两委应该在多大程度上参与互助资金的运行抑或村两委与互助资金的权利边界如何划定认识不一致。进一步需要研究的问题是，如何建构村两委和互助资金的良性互动关系，既能够有效发挥村两委在互助资金建立和运行中的积极作用，又能够保证互助资金的自治性和可持续性。

政府对互助资金的运行产生的积极影响，主要表现为在资金、政策、规则制定、培训以及外部监管等方面提供必要的支持。林万龙等（2008）通过仪陇互助资金的调查认为，政府引导贫困社区确定贫困户标准、增配股基本原则以及贷还款的基本条件等基础性规则，提供必要的辅导和培训等支持，有利于实现互助资金的可持续发展和优化其贫困覆盖面。刘西川等（2013）对仪陇模式与霍山模式的研究指出，政府向互助资金注资对农民释放发展互助资金的政策信号，有利于农民出资入股；政府主导的外部监管有利于营造良好的金融环境，降低和防范互助资金的风险。但是，政府与互助资金的权利边界不清晰、不合理，可能会导致互助资金运行过程中农民权利被剥夺、资金安全与风险控制难度加大等问题的发生。例如，陆汉文等（2008）对光山、霍山以及太湖三县互助资金试点的调查显示，政府在实际运作过程中的越位、错位或失位等情况，往往导致农民产权虚置和民主选举、监督的权利被剥夺；黄承伟等（2010）对7省18个互助资金试点的调查表明，政府介入到互助资金管理人员产生过程中不利于形成增强农户还款意愿的借还款规则和行为，对互助资金安全和风险控制产生不利影响。在推动互助资金运行过程中，政府与村两委面临类似的遭遇和难题，即如何清晰合理地确定政府与互助资金的权利边界，在发挥政府积极推动作用的同时又能够保持互助资金的自治性和可持续性，这是进一步研究需要关注的问题。

与村两委、政府不同，社会组织参与互助资金治理只是在个别地区出现，研究文献也相对较少，以案例研究为主。例如，吴忠等（2008）以仪陇乡村发展协会参与互助资金治理为例，指出民间社团组织在社区宣传、发动、组织能力建设、管理规章制度设计以及培训辅导等方面提供的支持是互助资金试点取得成功的重要因素。然而，总的看来，社会组织的缺位或独立性不足导致许多互助资金存在监管不到位、培训力度不足以及规则设计粗糙等问题。在全国范围、短时间建立一批独立的第三方不现实，可以考虑将乡镇农业服务机构转制为一个政府适度支持、为互助资金试点服务的第三方。虽然相关研究肯定了社会组织在推动互助资金运行中的作用，但是对于如何促进社会组织参与互助资金治理的研究还相当有限。2014年，中共中央、国务院颁布实施的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出，要改革财政专项扶贫资金管理机制，积极探索政府购买公共服务等有效做法；创新社会参与机制，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。在此背景下，以政府购买社会组织专项扶贫服务的方式推动社会组织参与互助资金治理应引起学术界的关注。

（三）制度环境与社区社会资本对互助资金运行的影响

互助资金一方面属于政策性财政扶贫资金，它的运行受到制度环境的规制，另一方面它又植根于社区，受到社区社会资本存量的影响。现有研究探讨了制度环境和社区社会资本对互助资金运行产生的影响。

从社会资本存量影响来看，现有研究从农民开展资金互助的历史传统和现实状况这两个层面阐明了村庄社会资本存量对互助资金运行的重要作用。从历史传统看，刘金海（2009）认为，资金互助建基于村庄社会共同体之上，在进行互助资金推广之时，要从根本的制度设计上考虑到农民仍在既有传统和习俗中对待正在进行的互助资金实践。从现实状况来看，陆汉文等（2008）认为，市场化进程的侵蚀和以往资源汲取型农村治理模式造成农村基层社区社会资本处于短缺状态，制约了互助资金的发展，因此将 “民风淳朴”作为选择互助资金试点村庄的重要条件之一。黄承伟等（2010）对7省18个互助资金试点的调查进一步指出，将互助资金封闭在村庄内运行，可充分利用熟人关系网络和人际信任的作用维护社区信用环境，有助于互助资金的安全性和风险控制。但是，社会资本也可能对互助资金运行产生负面影响。杨夏林（2014）于2013年对甘肃省6个县的调查显示，受人情、亲情等因素的干扰，互助资金在贫困户认定、资金监管及运作方面存在违规之处。需要指出的是，随着互助资金实践的深入，互助资金运行的制度和社区环境也在不断变化之中，需要做进一步的跟踪研究。

综上所述，关于互助资金运行过程的研究还不充分，多是一般性、描述性研究，系统性、规范性的实证研究相对较少，一些实践难题与有争议的问题还有待进一步研究。同时，由于互助资金运行是一个动态的过程，现有研究只是一个阶段性的产物，需要做进一步的跟踪研究。

四、贫困村互助资金的运行绩效

互助资金是一种创新型扶贫模式，它的运行目标是通过财政扶贫资金的可持续运转，解决贫困村、贫困人口的脱贫与发展问题。只有瞄准贫困人口，互助资金才能够实现其设计初衷；只有实现可持续运转，互助资金才能形成惠及贫困人口的长效脱贫机制。因此，扶贫目标与可持续发展目标是评估互助资金的运行绩效的两个重要维度。

（一）贫困村互助资金的扶贫目标

目前，学术界对于互助资金的扶贫目标主要从贫困瞄准和农民能力建设角度进行考量与评价。

1.扶贫瞄准。扶贫瞄准是互助资金研究的热点和焦点问题。围绕互助资金是否瞄准了贫困人口这一议题，学术界开展了大量的社会调查和实证研究，探讨了互助资金对扶贫瞄准的贡献及其产生瞄准偏差的原因。

相关研究在一定程度上肯定了互助资金对扶贫瞄准的贡献。陆汉文等（2008）认为，与扶贫贴息贷款和投资于村庄基础设施建设相比，互助资金在一定程度上创新了财政扶贫资金使用方式、缓解了贫困户资金短缺状况，在瞄准贫困地区农民上具有更高的效率。也有学者指出，互助资金通过具体借还款制度与规则约束，在向贫困农户倾斜方面取得了不少成绩。例如，林万龙（2007）在对四川仪陇、安徽霍山以及四川旺苍模式在覆盖范围、贫困瞄准机制、增加农户收入等方面进行比较分析以后认为，互助资金在提高借贷农户特别是中低收入农户收入水平方面发挥了重要作用。宁夏等（2010）对河北异地复制仪陇模式和云南非仪陇模式互助资金试点县的对比研究表明，异地复制仪陇模式试点能够满足互助资金制度设计要求，尤其是在提高财政扶贫资金对贫困户的瞄准度和资金使用效率方面具有突出表现。

但是，相关研究也指出，贫困农户在获取互助资金支持中存在不少障碍，互助资金一定程度上甚至没有特别地瞄准贫困农户，在某些情况下越是贫困的农户越难以获得贷款。王国良等（2009）对四川旺苍、陕西淳化以及安徽霍山的调查表明，互助资金对不同资源禀赋的农户的覆盖和借款机会大体均等。汪三贵等（2011）运用四川旺苍6个互助资金试点和河南叶县6个互助资金试点的抽样调查数据，采用Logit模型和Tobit模型分别分析了农户参与和利用互助资金的情况，研究表明互助资金在试点地区使大量农户受益，但最贫困的农户受益相对较小。宁夏（2011）运用7省9县18个互助资金的调查数据进一步指出，尽管对贫困户进行配股或增股是一种贫困自动瞄准机制，但是大部分互助资金的贷款没有能够为贫困户所得，贷款的实际瞄准出现了上移。

关于互助资金没有特别地瞄准贫困群体，既有供给方面的原因，也有需求方面的原因。从供给角度看，学者们从互助资金可持续运行与贫困覆盖之间的张力、制度与规则设置以及内部权力结构等方面探讨了导致贫困瞄准偏差的原因。程恩江（2010）认为，贫困覆盖与可持续运行方面存在张力，为了维持资金的可持续性，互助资金倾向于贷款给那些有投资机会且偿还能力强的农户，而穷人出资的可能性小且可能排除在贷款目标群体之外，从而导致贫困瞄准偏差。刘金海（2010）运用7省9县18个互助资金试点调查数据不仅验证了程恩江的观点，而且还发现贫困人口通常被排除在基层管理组织体制之外，无法享受人情化操作带来的便利。宁夏等（2010）对河北和云南4个互助资金的调查表明，对贫困户入社没有相应的政策和制度优惠（如配股、增股等），提高了贫困户参加互助资金的门槛。刘西川（2012）对小金县4个样本村的调查表明，贷款规则不适合贫困人口（如贷款上限设置过高、利率设置过低以及担保人制度等），精英控制也可能导致贫困瞄准偏差。

从需求角度探讨互助资金瞄准偏差突破了仅以金融供给制度创新即可解决贫困农户贷款问题的认识局限，是一个有价值的分析视角。刘西川（2012）对小金县4个互助资金的调查表明，贫困群体受当地市场、地理条件以及自身能力等方面的限制而缺乏资金需求和投资机会，从而导致扶贫瞄准偏差。林万龙等（2012）选择仪陇县两个信贷供给充足、贫困甄别严格的互助资金，分别运用Probit模型和Tobit模型对影响农户贷款需求和贷款服务利用状况的因素进行实证分析，研究表明受投资机会缺乏、生产能力不足以及借贷习惯等因素制约，有劳动能力但处于最低收入水平的贫困户缺乏贷款的有效需求，仍然难以有效利用互助资金的贷款服务。互助资金仅仅为贫困户贷款提供了一个服务平台，影响农户有效利用这个平台的因素很多，不能指望仅仅通过互助资金即可解决贫困农户的发展问题。

总体而言，现有研究对于互助资金的扶贫瞄准问题进行了较为系统的探讨。尽管学者们对于互助资金是否瞄准贫困人口的认识存在差异，但这在很大程度上是由于他们界定贫困人口的标准不统一或选取的参考系（如与贴息贷款相比较）不同抑或选择的调查点不同所致。现有研究的共识是，互助资金的扶贫瞄准贡献需要肯定和认可，至少与传统财政扶贫方法相比，它的确实现了扶贫瞄准重心的下移。但是，互助资金也确实存在瞄准偏差问题，导致其瞄准偏差的原因不仅体现于供给和需求层面，更是突出表现在生计、制度结构层面。从研究方法看，对于扶贫瞄准问题的研究从一般性描述分析逐渐转向建立在统计模型基础上的专题性实证研究，个别高质量的实证研究超越了对现象的简单描述分析，系统地揭示了现象背后的内在逻辑关联，一定程度上提升了互助资金的研究水平。但是，需要指出的是，由于现有研究运用的数据尤其是全国性的数据多是2009年之前调查所得，对互助资金扶贫瞄准状况的跟踪研究较为缺乏。

2.农民能力建设。除了创新财政扶贫方式，缓解贫困农户贷款困难外，互助资金还有促进贫困村各种生产要素整合，提高农民发展能力与组织化水平的政策意涵。农民能力建设是在互助资金实现可持续运转与贫困瞄准基础上评价互助资金运转绩效的一个发展目标。大量研究指出了互助资金在促进农民能力建设方面的贡献，如：王学越（2007）通过对霍山、太湖和金寨三县互助资金的调查发现，互助资金通过民主选举管理人员的方式培养了农民民主意识，提升了农民自我管理能力；有助于增加农民贷款机会，激发了农民的发展意识；通过对农户进行信用等级评定，培养了村民的诚信意识。吴忠等（2008）对仪陇县互助资金的调查发现，农民通过参与联合购销和公共文化活动等方式，增强了自信心，激发了自身潜能，锻炼了自己的能力，扩展了自己的权利，同时也提高了组织与合作能力。宁夏（2011）对7省9县18个互助资金的调查数据分析指出，互助资金提升了农户经营能力、理财能力和参与市场竞争的意识，使传统的资金自给型小农向经营性小农转变。但是，宁夏也指出绝大多数互助资金没有在农户生产与购销领域开展互助合作的功能，在促进农民合作能力建设方面发挥的作用还很有限。目前，学术界对于互助资金促进农民能力建设方面的研究尚处于简单介绍和描述阶段，至于互助资金如何才能整合生产要素，促进农民互助合作，从而提升农民能力还缺乏深入而系统的探究，在未来的研究中有待加强。

（二）贫困村互助资金的可持续发展目标

可持续性是互助资金区别于以往扶贫方式的关键变量，也是其组织制度创新之处。学术界主要从经营管理可持续、财务可持续以及安全与风险控制角度对互助资金的可持续发展目标进行了评价。

从管理可持续看，现有研究主要从管理人员年龄、管理能力以及管理技术等方面指出了互助资金的管理可持续面临的挑战。刘娟等（2009）对重庆开县互助资金的调查表明，互助资金管理手段较为落后，仍采取原始手工记账方式，缺乏必要的业务软件，其管理知识和技术操作较为落后。蔡志海（2010）通过对7省9县18个互助资金的调查指出，互助资金管理人员财务管理、会计核算水平低。高杨等（2013）对2012年山东省互助资金运行的数据分析指出，由于年轻劳动力多选择外出务工，互助资金管理人员普遍年龄偏大，加上学历相对较低和职业能力不足，可能对互助资金管理信息化构成潜在约束。针对这些问题，提出改善办公条件，提高管理人员素质和业务水平，加强外部监管、指导和支持等措施成为研究的落脚点。

从资金安全与风险控制看，互助资金的资金安全与风险控制虽引起了学界关注，但相关研究主要是作为互助资金运行状况的一部分内容，有深度的系统性的专题研究很少。学者们主要从风险防范规则、技术及其执行等角度对互助资金的安全与风险控制进行了研究。从风险防范规则及其执行来看，蔡志海（2010）对7省9县18个互助资金的数据分析指出，互助资金的系统性风险相对较低，在一定程度上得益于还款方式、担保规则等良好的制度设计。刘西川（2012）对小金县4个互助资金的调查发现，通过将联保机制与贷款限额、未来贷款机会及国家其他优惠补助 “捆绑”起来，有助于监督贷款客户和促使合约实施。但是，李晖（2012）的研究却指出，在实际操作中，由于互助资金社员缺乏相应的风险意识，很容易导致相应的风险防范规则形同虚设。从风险防范技术来看，互助资金风险防范技术还不到位，如一些互助资金没有保险柜，呆账坏账处理预案尚未全部建立，互助资金连锁反应防范机制相对较弱。值得注意的是，黄承伟等（2010）对7省18个互助资金试点的资金安全与风险控制进行了专题性实证研究。这项研究从权利的新视角来探讨互助资金的安全与风险控制问题，突破了仅从规则、技术及其执行等角度探讨互助资金安全与风险控制的窠臼，一定程度上提升了互助资金安全与风险控制的研究水平。研究表明，互助资金的安全性与风险问题主要受农户还款意愿的影响，而还款意愿主要受社区信任环境的影响。在良好的社区信用环境中，农户的主体权利是基础，比运行规则更重要。保障农户的参与权、自主决策权和管理权，是建立和继续强化社区信任的基本途径，也是互助资金安全有效运行的根本所在。互助资金的安全与风险控制涉及由浅入深的不同层次：技术规则、农户权利安排、社区信用合作状况，深层因素制约浅层因素发挥作用，这是建立互助资金安全性和风险控制的三层保障体系。进一步的研究需要阐明这一保障体系内部层级互动的具体机制，具体考察各类村庄中社区信用合作的类型与程度，为贫困村互助资金的安全性和风险控制提供科学的依据。但是，遗憾的是，目前延续这一思路，进一步推动互助资金安全性和风险控制的研究还相当缺乏。

五、结论与讨论

随着互助资金试点的实施与推广，围绕 “能扶贫”与 “可持续”这两条关键线索，学术界对于互助资金的研究逐渐深入，取得了一定的成果。

首先，从互助资金是否 “能扶贫”这条线索来看，一是 “注资赋权”和 “合作型反贫困”理念分别遵循 “权利贫困—赋权反贫困”和 “降低扶贫交易成本”的研究思路回答了互助资金何以能够扶贫的理论问题。二是对于互助资金运行过程的分析表明，民主原则、股份合作制、配股和增股、分期还款以及小组联保等组织形式和运作机制，利益相关者与互助资金清晰的权利利益分割以及丰富的社区社会资本有助于实现互助资金减贫效益的实现。但是，相关研究也注意到农民分化、利益相关者过度干预以及制度不健全等因素对互助资金的减贫效益具有消极影响。三是能否扶贫是衡量互助资金运行绩效的重要维度，其中关于互助资金贫困瞄准的研究是学术界关注的热点和焦点，专题性研究较多，肯定了互助资金对于贫困瞄准的贡献，同时也从供给和需求两个方面系统地分析了导致互助资金贫困瞄准偏差的原因。

其次，从互助资金能否 “可持续”这条线索来看，一是 “注资赋权”和 “合作型反贫困”理念都强调了农民之间的互助合作以及农民与利益相关者清晰的权利利益分割是互助资金可持续运行的重要因素。二是对于互助资金运行过程分析和绩效评价的实证研究则表明，互助资金可持续发展面临来自管理、财务以及资金安全与风险控制等方面的挑战，影响其运行活力与普及推广。

已有研究成果为后续研究奠定了坚实的基础。但是，也应该看到互助资金尚处于试点阶段，对其研究应是一个系统的、长期的、动态的过程，需要进一步深化。

首先，互助资金参与精准扶贫的理论与实践问题亟待回答。党的十八大以来，我国实施了精准扶贫战略。互助资金不仅是缓解贫困人口金融服务不足的 “最后一公里”，同时也是农民组织化减贫的重要载体。尽管 “注资赋权”和 “合作型反贫困”理念都从理论层面阐明了互助资金 “能扶贫”，但是扶贫实践中互助资金的普遍 “不精准”现象也被学术界所证实。理论与实践的悖论现象应该成为互助资金参与精准扶贫研究的问题意识，由此出发阐明互助资金推动精准扶贫事业需要满足的具体条件，为相关政策调整提供决策依据。此外，我国地域广博，农村区域差异较大，不仅表现在自然地理方面，同时也表现在农村社会结构方面，而农村社会结构的区域差异性恰恰是互助资金赖以生存与发展的村庄社会基础。然而，已有研究通常暗含一个假定，即互助资金运行的村庄社会环境具有高度同质性，存在某种理想模式能够促进互助资金扶贫绩效最大化，对适合不同区域农村社会结构的运行模式进行探讨尚不系统。由此，将互助资金的运行模式与村庄社会结构的区域差异性有机结合成为精准扶贫过程中亟待解决的一项重要课题。

其次，对互助资金的可持续发展问题予以足够关注。已有研究揭示，互助资金运行活力不足，存在经营管理、财务可持续以及资金安全等方面的问题，在失去政府扶持以后自生能力较差抑或容易偏离扶贫目标，难以实现可持续发展。然而，与当前学者们重点关注的互助资金扶贫瞄准问题相比，互助资金的可持续发展问题由于试点阶段政府的扶持以及管理人员的热情奉献而未引起足够重视。互助资金只有实现可持续发展才能够形成长效扶贫机制，否则扶贫瞄准只能是空中楼阁，无所依凭，这一基本事实长期被忽视。2011年，《中国扶贫开发纲要（2011—2020）》指出，中国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富以及提高发展能力的新阶段，主要扶贫对象也由尚未解决温饱问题的贫困对象转变为扶贫标准以下有劳动能力的农村人口。2014年，中共中央、国务院颁布实施的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》又指出，项目资金要到村到户，切实使扶贫资金用于扶贫对象。在此背景下，普及推广互助资金对解决新时期扶贫开发过程中贫困人口生产资金缺乏、自我发展能力不足等问题，从而实现精准扶贫将具有重要意义。由于政府工作人员精力有限，互助资金的普及与推广长期依赖政府的扶持并不现实，必须解决其可持续发展问题。因此，互助资金的可持续发展问题将更加凸显，应该受到足够重视。

注释：

[1]中共中央、国务院：《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，2001年。

[2]国务院扶贫开发领导小组、财政部：《关于开展建立 “贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》，国开发办 [2006]35号文件，2006年。

[3]国务院扶贫办规划财务组、财政部农业司：《贫困村互助资金试点指导手册（试行）》，2008年。

[4]国务院扶贫办：《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》，国开发办 [2009]103号文件，2009年。

[5]国务院扶贫办外资项目管理中心：《全国贫困村互助资金交叉检查情况报告》（内部工作报告），2011年。

[5]中共中央、国务院：《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，2011年。

[6]中共中央、国务院：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，2014年。

[7]中国人民银行、财政部等：《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，2014年。

[8]黄承伟、陆汉文、宁夏：《贫困村村级发展互助资金的研究进展》，《农业经济问题》2009年第7期。

[9]黄承伟、陆汉文、刘金海：《微型金融与农村扶贫开发——中国农村金融扶贫模式培训与研讨会综述》，《中国农村经济》2009年第9期。

[10]刘七军、王海明、李昭楠：《对甘肃省贫困村互助资金发展的调查与思考》，《开发研究》2012年第 5期。