行政垄断的概念辨析和法律规制

余玉洁

摘 要：行政垄断是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力、排除、限制竞争的行为。与经济垄断在产生原因、实施主体、行为表现、危害等方面存在差别。《反垄断法》的立法是在行政法思维主导下进行的，未制定强有力制裁行政垄断的法律条款，需从经济法角度，设立权威独立的执法机构、规范执法程序、完善法律责任等方面推动《反垄断法》的修改。

关键词：行政垄断 经济垄断 法律责任

一、行政垄断的含义

纵观全球规制垄断的法律规范，重点规制的是经济垄断，即垄断协议的签订、经营者集中和市场支配地位的滥用这三类垄断行为，行政垄断只有在少数的市场经济国家和从计划经济向市场经济转型中的国家存在，其在我国表现得尤为突出。《反垄断法》以专章的形式对行政垄断进行规定，第八条指出行政垄断是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力、排除、限制竞争的行为。《反垄断法》第八条对行政垄断的规定比较模糊，缺乏明确的判断标准，尤其缺乏对“滥用”的判断以及“排除、限制竞争”效果的分析。为此，该法第五章从32条到37条用六个条文的全部笔墨，对行政垄断的表现形式进行肯定式的列举，以期确定行政垄断的内涵和外延。其表现形式包括：行政强制交易；地区封锁；行政限制招投标活动；行政限制跨地区投资；行政强制经营者从事垄断行为；制定含有排除、限制竞争内容的规定。

与行政垄断相对的是经济垄断。经济垄断又称为竞争性垄断或市场垄断，其与行政垄断在产生原因、实施主体、行为表现、危害等方面存在差别。经济垄断是在资本积累和资本集中的基础上形成的，是市场机制作用的必然结果。[1]而行政垄断并非市场竞争运行下的产物，是权力寻租的导致行政权力和经济利益结合的产物。经济垄断的主体是一般意义上的经营者，即“依法获准进入市场，从事商品生产经营的市场主体”[2]，是“从事商品生产、经营或提供服务自然人法人或其他组织”。而行政垄断的主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共职能的组织，是根据宪法和组织法建立的、行使国家行政权、管理国家事务和社会公共事务的行政机关构成的整体。[3]经济垄断一般表现为签订垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中，行政垄断则表现为行政组织滥用行政权力排除、限制市场竞争。由于行政垄断凭借的是行政权力上的优势，较之经济优势独占且永久，给经济带来的影响更加深远。除此之外，行政壟断还会给行政组织带来政治上的不利影响。

二、行政垄断的法律规制

（一）行政垄断的法律规制现状

与经济垄断相较而言，行政垄断多了政治权力的干预，在《反垄断法》立法之时这种干预就存在。《反垄断法》虽以专章对行政垄断予以规制，但在行政机关与立法机关的博弈下，《反垄断法》未制定强有力制裁行政垄断的法律条款，更多停留在政策宣讲阶段。行政垄断执法中存在很多问题，最突出的一点就是执法的威慑力不足。首先是执法机构行政级别不高，负责具体执法工作的是国家发改委下属的价格监督与反垄断局和工商总局下属的反垄断与反不正当竞争执法局，都属于厅局级。而执法对象可能在行政级别上可能是厅局级甚至是省部级和国家级。其次执法机关的执法权力分散，执法权界限不确定。再次，执法机构享有的只有建议权，并无实质的处罚的权限，主要依靠对权力的服从性来维持，有很强烈的政治色彩，如果行政机关不配合，执法机构没有其他的法律措施来补救。所以立法至今，《反垄断法》并体现出其有效规制行政垄断的作用。

（二）行政垄断法律规制的建议

《反垄断法》的修改计划已在《2016国务院立法计划》提及，被列为有关适应经济发展新常态要求、促进经济持续健康发展和对外开放的立法项目。《反垄断法》的立法是在行政法思维主导下进行的，《反垄断法》的修改，应该从经济法角度设立权威独立的执法机构、规范执法程序、完善法律责任。

首先，我国目前的执法模式是反垄断委员会和反垄断执法机构的双层框架执法模式，反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，工商总局、发改委、商务部负责具体执法工作。执法权的分散，导致执法理念不一致、执法机构的职能范围不明确、分散执法资源，建立一个独立统一的执法机构显得十分必要。根据《反垄断法》第9条规定，赋予反垄断委员会执法权有很高的可行性。反垄断委员会不仅保留制定竞争政策、评估市场竞争状况、制定反垄断指南等宏观职权，同时将三个部门的执法权收归反垄断委员会，赋予反垄断委员会在竞争案件中最终的决定权。反垄断委员会需配备专业的执法人员，建立咨询专家库，提高执法的效率和办案的质量。对于行政垄断案件，赋予反垄断委员会处分的强制力，反垄断委员会可以直接对违法主体进行处罚。调查的案件，依据《反垄断法》第44条“可以向社会公布”的规定，在官网上详细公布调查过程和处理结果，以来可以起普法的作用，二来是追究违法主体的名誉责任。

其次，完善反行政垄断的程序性规定。《反垄断法》对行政垄断执法程序的规定是一块空白，建议在修改时增加程序性规定，反垄断实体规则的抽象性决定程序性规则的重要性。反垄断委员会可以制定执法指南，进一步细化执法流程。

最后，《反垄断法》应规定全面的法律责任。行政垄断具有严重的社会危害性，相比本身违法的核心卡特尔而言，在一定程度上可以说有过之而无不及。而行政垄断的违法主体却承担着较小的法律风险，行为与后果不相一致。行政责任除了责令改正和行政处分，还可以是撤销授权、重做行为、没收违法所得、行政赔偿等。行政责任之外，还可以引入刑事责任和民事责任，不过承担民事责任和行政责任的前提是保证能够提起民事诉讼和刑事诉讼。

参考文献：

[1]邓志松.论行政垄断的成因、特点及法律规制[M].北京：法律出版社，2012年.

[2]杨紫烜.经济法[M].北京大学出版社，2011年.

[3]章剑生.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2014年.