新一轮财税改革思考

俞家杉

[提要] 中国十八届三中全会首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“建立现代财政制度”，而新一轮财税改革主要分为三个方面：强化预算约束、优化税制改革和调整中央与地方间财政关系。本文通过对这三个方面内容的讨论，以转移支付制度为着重点，分析财税改革的主要矛盾，并提出解决矛盾的建议。

关键词：财税改革；税制结构；转移支付制度

中图分类号：F81 文献标识码：A

原标题：新一轮财税改革的相关认识——基于转移支付结构优化问题的思考

收录日期：2017年2月27日

一、引言

2014年5月，习近平考察河南时指出我国经济已进入新常态，随后召开的2015年全国性财政工作会议明确了“财政新常态”的概念和内容。财政部部长楼继伟认为，财政新常态的重要表现就是在经济发展新常态下，财政收入由高速增长转为中低速增长，要避免速度情结，防止“竭泽而渔”。而实际上，财政支出规模并没有因为财政收入增长速度的下滑而有实质性的削减，因此必须全面深化财税改革，从而建立现代化的财税制度。去年6月30日召开的中共中央政治局会议中指出，新一轮财税改革主要分为三个方面，分别是强化预算约束、优化税制结构和调整中央与地方政府间财政关系。

（一）强化预算约束。新一轮财税体制改革的基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算和提高效率，而新预算法的审议通过也预示着新一轮财税改革的实施启动。其中，新预算法的核心内容“全面规范，公开透明”更是贯穿整个立法的一条主线，那么到底何为“全面规范，公开透明”呢？又要如何做到呢？

首先，“全面”指的是政府的全部收入和支出都应纳入预算，形成全口径的政府预算体系。我国的预算管理格局由四本账构成，分别是：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。以往在进行统计分析时，都采用传统口径，即只对一般公共预算这本账进行管理，新预算法为了完善镇政府预算体系，首次旗帜鲜明地提出全口径，即将所有政府收支纳入统一管理。

其次，“规范”指的是规范政府收支行为，与以往管理法性质不同，是立法思路的一大调整。主要是对转移支付制度进行了规范的系统性阐述以及预算法执行的清晰规定，如第十六条中不仅明确了轉移支付制度的制度目标：“地区间公共服务均等化和均衡地区间基本财力”，还提出要建立健全专项转移支付的定期评估机制、退出机制、准入机制和资金配套机制。

最后，“公开透明”指的是为了提高可审性和可检查性，新预算法要求预算的编制应更为明晰，并且随着预算公开程度和可审性的提高，其透明程度也随之提高。预算法不仅首次将政府预算信息的公开与透明纳入其中，并且首次提出预算绩效的概念和首次勾勒出预算审查的体系框架。

（二）优化税制结构。从1984年的“利改税”开始，无论是后来1994年的“分税制”，还是2004年的“简并税”，甚至到2012年的“营改增”，似乎我国每一次的财税改革都会伴随一次大规模的税制调整，可以说我国的税制优化是一项与经济发展形影相随的可持续性工作。新一轮财税体制改革关于优化税制结构的着重点主要可以分为五个方面：（1）深化税收体制改革，逐步提高直接税比重。直至2014年我国的税收收入中仍有近70%的比重是来自间接税的，直接税的占比不足1/3，营改增就是深化税收体制，提高直接税占比的一种有效方式；（2）推进增值税改革，适当简化税率。2015年最新的增值税税率仅按具体税率划分就有七档之多，且每档税率对应的情况也较为繁复，因此随着“营改增”的推进，增值税的税率改革势在必行；（3）调整消费税征收范围、环节、税率。消费税的征收目的是调整产品结构，引导消费方向，以适当地限制某些特定消费品的消费需求。但由于经济社会的发展，某些消费品的性质已经发生了改变，故应对消费税进行调整，如将高耗能、高污染也纳入消费税征收范围；（4）逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。综合是指将个人的所有的收入以及潜在的所有消费负担等各种情况结合起来，而分类是指不再只是简单的设立一个起征点；（5）加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推进环境保护费改税。对房地产，资源等特殊商品征税可以更好起到调节的作用，达到政策效果。

（三）调整中央与地方政府间财政关系。我国中央与地方间的财政关系主要有三个方面的问题，首先是中央与地方的事权和支出责任不匹配，造成这种不匹配主要是事权划分不清，导致支出责任交叉和重叠；其次是中央与地方间的收入划分还存在一些问题，如政府之间税种划分不合理，税收立法权集中于中央等问题；最后是转移支付制度还不够完善，还存在着一般性转移支付规模占比仍偏小、专项转移支付项目过于繁复等结构问题。

二、新一轮财税改革的主要障碍

虽然新一轮的财税改革包含了许多的内容，但改革总是循序渐进，有所侧重的，而推进优化转移支付制度作为现行财税改革的着重点之一，在实际改革中仍面临许多障碍。因此，为了更好地完善转移支付制度，国务院于2014年12月27日印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》）和财政部于2015年11月6日印发的《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》中，要求完善一般转移支付制度，从严控制专项转移支付，从而加大一般转移支付的规模和比重。基于近几年我国转移支付数据，可以看出我国转移支付制度存在结构问题。

由表1可以得出，2009年、2010年专项转移支付占比最大，分别为43.27%和43.64%，同期的一般性转移支付占比仅为39.62%和40.93%。但从2011年开始排序发生了变化，一般性转移支付开始占比最大，逐步从2011年45.87%增长到2014年的52.37%，同时专项转移支付的占比由2011年的41.51%下降到2014年的37.65%。且由表2可以看出，一般性转移支付环比增长率均大大超出同期专项转移支付的环比增长率，2011～2014年一般性转移支付的环比增长率分别为38%、17%、14%和12%，而同期专项转移支付的环比增长率为17%、13%、-1%和5%。这说明从2011年开始我国开始调整转移支付结构，并且资金向一般转移支付倾斜。（表1、表2）

而由表2的变化趋势，可以更为清晰地得出优化我国转移支付制度的障碍有：

（一）一般性转移支付规模仍未达到理想状态。虽然一般转移支付的环比增长率均大于同期专项转移支付的环比增长率，但是直到2014年，一般性转移支付在转移支付总额的占比也仅由2009年的39.62%上升到52.37%，距离2015年发布的《意见》规定的一般性转移支付须占比60%以上仍有较大差距。而且一般性转移支付中的项目虽然都是根据因素法分配，在一定程度上弥补了地方财政缺口，但其中大多数项目还是指定了用途，地方政府难以对其完全统筹，出现了一般性转移支付专项化的问题。其中能够真正被完全统筹的均衡性转移支付虽然在转移支付总额中的占比逐年递增，但其占一般性转移支付却有越来越小的趋势，2011年时占比还有40.89%，到2014年时只有39.19%。因此，为达到地区间公共服务均等化和均衡地区间基本财力的目标，不止应加大一般性转移支付，还应加大均衡性转移支付规模。

（二）专项转移支付占比仍较大。虽然专项转移支付所占转移支付的比重逐年下减，但由于其基数较大，故也仅由2009年的43.27%下降到37.65%，而且其环比增长率总体仍为正，说明专项转移支付的规模不但没有缩小，反而增加了，这种规模上不减反增的现象反映出我国优化转移支付结构的力度仍不够。专项转移支付作为一般性转移支付的补充，在民生、教育、医疗等方面都起着重要的作用，但由于其分配方式不规范、项目设置不明晰等原因，未能很好促进公共服务均等化的目标。虽然近几年中央对专项转移支付项目进行归并和整合，使得项目数从220余项缩减到150余项，但仍几乎涵盖预算科目所有功能支出范围。这不仅造成政策的碎片化，也分散了资金的支持力度，加大了管理难度。而且许多项目是用于竞争性领域的，破坏了统一的市场环境，影响了资源配置的效率，也挤占了民生领域的投入。甚至有部分专项重复设置，导致一个项目可以多头申请转移支付资金，造成资源浪费。

（三）税收返还作为分税制改革的遗留问题仍占有一定比重。税收返还是1994年分税制改革和2002年所得税收入分享改革后，为保护地方政府既得利益，中央政府采用基数法对原属于地方政府税收收入的一部分返还给地方政府的一种转移支付方式。这种转移支付方式的设立根本目的是保护地方政府的既得利益，并未起到缩小各地区经济差距的作用，有悖于公平原则。税收返还作为转移支付的三个结构主体之一，其占比一直都稳定在10%左右，2011年为12.62%、2012年为8.59%、2013年为10.51%、2014年为9.79%，这也与国家暂未发布缩减税收返还规模的相关政策文件之现实相呼应。由表3我们可看到经济越发达的省份，所得的税收返还数额越大，如GDP总量排在第1位的广东省每年的税收返还数额约为同期排名第27位的甘肃省的5～6倍。因此，这类转移支付主体的设立也反映了结构设计的不合理，这也就是为什么转移支付资金使用效率不高的根本原因。（表3）

（四）轉移支付制度缺乏相关法律法规和监督机制。虽然自1995年以来也陆续发布了一些新的办法，如2014年发布的《意见》明确规定了一般性转移支付的规模占比和优化转移支付制度的具体意见，2015年刚刚发布的《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（以下简称《办法》）也对专项转移支付的绩效管理目标及相关管理标准作出了详细的解释，但并没有形成一个全国性的、规范性的法律法规，甚至也没有制定具体的实施办法，这也就造成了一直以来转移支付的不规范和不透明。而且，一般性转移支付由于在财政预算之内，且有较为科学的金额核算方法，所以规模和比例都较为明晰，但是专项转移支付由于立项较为随意，没有统一科学的金额核算方法和监管机制，容易出现“跑部钱进”的现象。

三、对我国转移支付结构优化的建议

2014年发布的《意见》中指出政府应根据事权和支出责任优化转移支付制度，并给出了优化的一些具体意见，而2015年发布的《办法》则是对《意见》中的规范专项资金的绩效管理进行了更为全面详尽的规定。并且新预算法中也首次对财政转移支付制度进行了系统性的阐述，其中第十六条中对转移支付制度运行机制的描述中就提出要建立健全专项转移支付的定期评估机制、退出机制、准入机制和资金配套机制。第四十八条、第七十一条、第七十九条提出了相关审查与监督的规范。第九十九条对违反现象作出了具体的责任追究罚则。下面将总结历年发布的相关文件，结合对实际数据的分析，得出以下建议：

（一）完善一般性转移支付制度。（1）根据事权清理整合一般性转移支付，将属于地方事权的项目归入均衡性转移支付，同时将属于中央与地方共同事权的项目归入专项转移支付，从而解决一般性转移支付专项化的问题；（2）建立一般性转移支付稳定增长机制。如改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，从而确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅；（3）加强一般性转移支付管理，根据各地实际经济情况，调整核算因素，从而得出更加科学的核算方法，并且建立激励约束机制，利用一些适当的奖惩方式来引导各地方政府将一般性转移支付的资金投入到民生等中央确定的重点领域。

（二）适当缩减专项转移支付规模。（1）缩小预算专项转移支付的范围，将范围限制在宏观经济调控、全国性公共服务和公共产品提供、外溢性公共产品提供范围内，如农林水事务、教育和医疗卫生等对地方经济有促进作用的项目，并且将专项转移支付资金从竞争性领域退出；（2）删去不属于专项转移支付的项目，如那些有普惠性质的项目，可以划入一般性转移支付。这样既可以消除专项转移支付一般化的问题，又可以增加一般性转移支付的规模；（3）严格控制专项转移支付项目数量，清理掉那些已经过时的项目，并且对于新申报的项目要严格审查，规范项目申报审核程序，所有的专项转移支付项目必须批准后进行公开和公示，如果项目公开后出现问题，应对项目申报部门和项目审批部门进行惩戒；（4）建立专项转移支付资金绩效管理制度，对于那些已经设立的专项转移支付项目都根据每个项目的特点，设立相关绩效目标和考核标准，并针对考核结果设立奖惩机制。

（三）对转移支付结构中包干制的相关遗留问题进行清理。遗留问题是指税收返还及相关原体制残骸，如原体制补助等，当然立即取消税收返还可能会导致既得利益的抵触，因此可以采取渐进式的方法，渐渐将其并入一般性转移支付之中。

（四）逐步建立转移支付制度相关法律法规。（1）虽然近年来中央出台了许多有关规范转移支付的相关文件，但仍没有一个完善的法律对转移支付的实践进行规范，应尽快出台一个转移支付的专门法；（2）虽然《意见》、《新预算法》和《方法》都对转移支付的优化作出了规定和说明，但并没有将之运用到实践之中，因此当务之急是根据现有的文件制定确切的实行方法。

主要参考文献：

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