渔业补贴资金全覆盖审计探讨

周胜利

本文在渔业成品油价格改革财政补贴（简称“渔业补贴”）资金审计中，探索了基于全国渔业船舶指挥管理系统追踪渔业生产全流程，以数据分析为依托进行信息化条件下全覆盖的审计方法。

一、根据资金特点探索审计分析思路和可行性

渔业补贴是我国实施的一项针对渔业生产者的惠民补贴政策，具有资金总量大、分散程度高的特点。以沿海某市为例，每年发放渔业补贴资金高达10亿元，涉及8，000余艘渔船，分散到下辖的7个县区的上百个渔港，且这些渔船长期出海作业，具有很强的流动性，采用传统审计方法一一登船核实不具有可操作性。审计分析发现，该项资金补贴对象为实际从事捕捞及养殖生产作业的在册机动渔船，并按其用油量计算补贴：其中捕捞机动渔船补助用油量按捕捞作业类型和渔船主机总功率确定；养殖机动渔船补助用油量按养殖证确认面积和实际使用的养殖机动渔船功率情况进行核算确定。因此，核实渔船和相关证件的真实性及是否实际生产作业就成为审计的关键点。

全国渔政管理指挥系统是由国家发展改革委和农业部批准建设的集电子政务、执法管理、指挥调度“三位一体”的信息管理系统，已实现对渔船从批准建造到捕捞许可所有审批事项的全程控制，可对全国船网工具指标总量控制大背景下的所有在册渔船按具有唯一性的类似身份证号的渔船编码进行集中管理。为实现对领取补贴渔船真实性的核实，可对渔船从指标申请、所有权及国籍登记、捕捞许可、船舶年检到拆解注销的全部关键环节进行分析。上述数据均可从全国渔政管理指挥系统中获取，为基于全流程的渔业补贴全覆盖审计分析提供了基础数据条件。

二、基于全流程进行全覆盖数据分析的技术路径

（一）以渔业补贴申报和发放的全流程为切入点进行资金流核实。目前，以全国渔政管理指挥系统在册渔船数据为基础，渔业补贴在申报程序上实行“从下到上”的流程，从渔民、渔港、县、市、省有关部门至农业部和财政部的渠道逐级完成申报程序。沿着渔业补贴资金的审批渠道可追踪审查审批手续、申报程序、发放程序、衔接方式等，重点查看渔业补贴对象确认程序上是否经过渔民填报、渔业部门系统审核确认等规定程序，是否与全国渔政管理指挥系统数据一致，对各级申报金额实施重新计算，分析申报金额的核增核减情况并审查其合规性，核实是否存在虚报漏报，可锁定申报层级相关责任人，并根据补贴渔船的登记信息进一步锁定疑点区域完成取证。而在渔业补贴资金发放程序上则反过来实行“从上到下”的流程。因此，以财政部下拨给各省的渔业补贴数据为起点，可沿着资金流向，调取省、市、县各级财政和渔业部门的基本资料、有关账目、相关凭证，比对全国渔政管理指挥系统登记的渔船所有人账号数据，查看渔业补贴由财政部拨付到地方各级主管部门和各渔船所有人账户的时间及资金后续去向。结合财政预算审计，比对各级发放金额，可得出各级资金结余结转金额，分析财政预算执行进度。从资金申报到发放整个链条进行分析，比对资金申报与实际发放之间的差额，可反映主管部门是否严格按照政策要求严格把关资金申报环节；基于渔船实际情况申报补贴资金，预算金额制定是否合理、预算执行过程中是否存在结余结转、结余资金是否长期趴窝在各级财政账上未予盘活、中央惠民政策是否切实起到稳增长惠民生的目的。

（二）以渔船生产作业的全流程为切入点进行业务流分析。全国渔政管理指挥系统以全国船网工具指标总量控制系统在册渔船为基础，集成了渔船审批各个业务环节的数据，由于部门间管理职能的交叉，不同业务环节的数据认定存在一定的冲突，这就为通过不同部门间数据比对发现疑点线索提供了切入点。根据相关规定，辅助渔船、远洋渔船均不在渔业补贴对象范围内，因此可对领取渔业补贴的渔船进行有针对性的核实，看是否存在不在补助范围的渔船领取补贴的情况。同时，领取渔业补贴的捕捞渔船必须满足所有权证、国籍证书、捕捞许可证和船舶安全检验证书“四证”齐全有效的条件，根据具体业务部门对这些证书的审核数据，可对证书过期的情况进行有针对性的筛选，看是否存在渔船证书过期仍领取补贴的情况。此外，渔船交易、拆解、凍结、违法、船员配置等数据也可作为筛选疑点线索的辅助依据。该环节核实的重点是业务流的真实性，是渔业补贴资金审计的重点环节。而渔政管理指挥系统对全国在册渔船已实现基于渔船编码进行统一管理，相关业务数据均可落实到每条渔船，因此可为大数据分析提供较为可靠的信息系统平台，有效保证业务数据的相关性和可靠性，有利于建立原始证据与审计事项及其具体审计目标之间的实质联系。在进行情况判断和摸底后可直接锁定疑点渔船，并根据集中趋势程度有针对性地选取重点区域进行延伸和现场核实取证，在确定违规问题后又可结合资金流分析进一步锁定相关资金申报发放环节的责任人，挖掘资金去向以核实是否存在相关公职人员个人违法违规问题。

（三）以资金和业务的全流程分析为切入点进行政策研究。全国渔政管理指挥系统通过统一的管理平台推动渔业审批管理从手工流程到电子流程的转变，已逐步集成了渔船管理、养殖信息管理、渔政执法管理、渔政队伍和渔政基础设施管理、水生野生动植物保护管理等涵盖渔业和渔政中多项业务管理内容的数据，因此通过对这些数据的分析可以进行渔业政策的评估研究。如通过对全国渔船的船龄、主机功率、作业类型、出航区域等数据做出结构比例分析，可揭示我国渔业生产行业的差异化情况，从而可针对不同对象提出制定差异化补贴政策的建议，以优化渔业生产结构，在提高渔业生产能力的同时降低对近海渔业资源环境保护的压力，为修订和完善相关政策制度、实现惠民目的提供参考。未来，利用该系统正在逐步拓展集成的海洋资源与环境的勘测调查信息、卫星遥感信息，综合运用地理信息技术和数据库技术，可进行海洋资源与环境的评估研究，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供有益的探索和补充。

三、结语

在审计全覆盖要求的背景下，对相对分散的财政补贴资金进行审计核实成为审计机关面临的新挑战，有必要针对不同资金的特点找准审计切入点，在全覆盖、全流程的数据分析基础上为总体情况分析、疑点线索查找和精确核查提供解决方案。审计署驻广州特派员办事处针对渔业补贴资金的特点，采用全流程数据分析思路，以全国渔政管理指挥系统为平台进行分析取得了较好效果。审计中根据上述技术方法快速锁定了重点延伸区域，发现了部分违规领取渔业补贴和利益输送等问题。在协助有关部门追回财政资金的同时还针对该项政策执行机制及与渔业资源环境保护衔接方面的问题进行了政策研究，在人力、物力和时间均有限的条件下实现了预定的审计目标。事实证明，上述做法解决了传统审计方式下无法对成千上万个分散的审计对象进行一一核实的难题，为相关类似资金如节能空调补贴、生态公益林补贴、粮食直补资金等进行审计分析提供了思路借鉴。

主要参考文献：

[1]审计署审计科研所.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议[R].审计研究报告，2013.15.

[2]李朝旗.对涉农资金审计全覆盖的认识与思考[J].中国审计，2014.15.

[3]陈朝豹等.关于实现审计全覆盖的几点思考[N].中国审计报，2013.