郑州市现代产业集聚财税政策浅议

李慧玲

[提要] 产业集聚是转化发展方式、优化经济结构的基础工程。本文结合当前形势，从财税制度方面对产业集聚问题做进一步探究。从财税政策对产业集聚的作用及财税政策对郑州市现代产业集聚支持现状及存在的问题进行分析，找出促进郑州市现代产业集聚的财税政策的路径，对进一步促进郑州市经济结构顺利转型具有长远意义。

关键词：产业集聚；郑州市；财税；路径

本文系2016年河南省政府决策研究招标课题：“供给侧改革环境下河南产业转型与财税制度优化协调机制研究”（编号：2016B133）阶段性研究成果之一

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年2月20日

一、财税政策对产业集聚的作用

（一）财税政策能够促进产业集聚区产业集聚的动态调整。财税政策能够促进高新技术产业在产业集聚区集聚，同时也促进其他相关联的产业集聚。财政激励政策主要是通过增加高新技术产业的投资和扩大以刺激消费，消费需求的增长，将会直接或者间接带动其后向关联产业的产出增长，从而促进产业集聚区整个产业集聚。例如新技术产业向后关联紧密的产业——知识密集型金融服务业。

税收优惠措施通常使产业集聚区高新技术产业各生产环节生产要素价格下降，而相关产业生产要素的价格会相对上涨，生产要素价格上升会引起替代效应，使得其他产业生产要素或者资源流向高新技术产业，生产要素数量的增加或者减少将会直接影响这些产业集聚程度。税收优惠措施在一定范围内改变了产业集聚区高新技术产品增加值的相对价格，使得整个市场中的创新资源逐步向能够促进产业集聚区高新技术产业或者相关产业流动，进而能够促进产业集聚区高新技术产业集聚；税收优惠政策下产业集聚区高新技术产业集聚对产业集聚结构调整的效应也会通过要素配置有效改变而优化。

（二）财税政策能够促进产业集聚区内高新技术产业结构的合理调整。财政政策通常能够对产业集聚区内高新技术产业内部集聚结构产生有效的积极效应，刺激高新技术产品总产值在产业集聚区内的增长，使高新技术产业总产值效益水平得以提升。税收优惠措施刺激产业集聚区高新技术产品总产值明显增加。且税收优惠措施一般会使高新技术产品增加值的市场价格下降，中间投入的成本相对上升，从而有效地促进产业集聚区高新技术产业集聚。

二、郑州市现代产业集聚财税政策支持现状及存在的问题

（一）郑州市现代产业集聚财税政策支持现状。为了加快企业技术革新，郑州市运用产业扶持、市场、税收等政策工具，不断加大财政政策的实施强度和范围，改造、淘汰落后产能，鼓励、扶持高新技术企业的积极优先发展，不断促进资源集约利用，加快产业转型升级，为发展现代产业集聚提供保障。

1、财政政策方面。在经济新常态及供给侧改革背景下现代产业集聚，郑州市财政政策以产业结构性调整为目标，调整财政内部结构，规范财政调控行为，减少财政干预。一是表现在财政资金供给方面，郑州市政府严格把关财政资金支出，加强资金管理，有效利用财政资金，对高新技术产业、新能源产业等加大财政资金扶持力度，加快产业集聚；二是减少财政支出，适当限制政府开支，大力挖掘民间潜能激发市场活力，同时加大公共服务行业的消费力度，积极提高养老、卫生等服务业的质量，不断提高公共服务体系建设，积极鼓励大众创业、大学生创业、万众创新，激发市场活力和创造力。

2、税费政策方面。郑州市积极响应中央号召，调整税目和征收范围，适当减免和合并税种，积极推进“营改增”改革，降低企业在商品交易过程中流转税类的负担，特别是在土地出让金和城市基础设施配套费方面实施专门的优惠政策。同时，给予小微企业和高新技术产业税收优惠和税收补助，减低优惠门槛，覆盖更多行业和企业。

（二）郑州市现代产业集聚财税政策支持存在的问题

1、财税政策支持手段单一。郑州市财政促进现代产业集聚的政策工具主要有专项资金、财政补助、财政奖励、税费优惠等。目前政府直接投入等政策支持手段比重仍然较大造成手段单一，调节经济所采取的采购、地方债券的功能未能充分发挥。当前的政策组合结果对现代产业集聚未能起到支持作用，也还没有形成一套能够有效支持现代产业集群建设的财政体系。

2、专项资金项目繁多，资金投入不稳定。目前来看，郑州市促进产业集聚发展的各类资金来源中由中央或省级设立的专项资金所占比重最大，这些资金存在很多缺点，比如：持续时间不确定、稳定性弱、欠缺前后连贯、相互协调性不好、资金扶持规模小、实施效果差等缺点。还存在：一是多部门管理专项扶持资金，难以有效整合各投资项目。多头管理的专项资金支出，受各管理部门分割和专款专用制度的约束，使得专项资金在使用中势必造成财力不能集中使用，财政资金的整体使用效果降低；二是专项扶持项目繁多，难以进行有效整合来统筹规划，造成资金严重分散，其结果是单个项目资金规模偏小、重点不突出，同时制约了重点产业、重大项目等资金的投入，势必降低专项资金的扶持效应，增加资金的管理成本。

3、未充分发挥地方债的作用。当前，地方政府债券资金在有利于降低地方政府债务风险、增强地方政府还债能力的政府主导产业的技术改造及高技术企业发展等项目尚未涉及。地方政府债券资金流向主要集中在中央投资地方的公益性建设项目或辅助项目，社会及私营投资不愿进入的、投资周期长而社會效益高于经济效益的社会公益性等建设项目，同时也给地方政府偿本付息带来压力。因此，充分发挥地方债作用应着力于地方政府支持现代产业集聚、调结构、转方式、促发展的经济调节功能。

4、忽视市场规律，缺乏现代产业集聚的长期发展规划。政府在现代产业产业集聚中应发挥引导作用，不是主导作用，即引导企业技术进步、节能减排、不断创新。这种引导要建立在对现代产业集聚合理判断基础上。但某些地方政府制定财政政策时，不是基于对现代产业集聚长期发展的思索而仅从追求本届政府政绩出发，凭借行政权力直接介入某类产业和重点企业的发展，干扰了市场竞争秩序。发挥政府职能促进现代产业集聚建设，必须遵循政府与市场、企业分工的市场规律。

5、税制改革增加地方政府短期财政压力，间接造成政府对现代产业集聚发展投入不足。近年来国家实施的内外资企业所得税合并、营业税改增值税、废除农业税、免除利息税、提高個人所得税税基等减税性质的举措有利于经济长远发展，但是加大了地方政府短期财政压力，间接影响政府对现代产业集聚的发展投入。

三、促进郑州市现代产业集聚的财税政策

（一）积极发挥财政税收政策促进现代产业集聚发展的引导作用。要充分发挥财政税收政策在推动郑州市现代产业集聚区建设和发展中的支持、引导和调控作用。每种财政税收手段在促进产业集聚区发展的过程中都发挥着各自不同的作用。税收用来鼓励和扶持社会资金流入的领域。首先，要集中政府财力为加快产业集聚区建设创造基础的发展条件；其次，不断创新引资和筹资模式，构建多元化投资机制，建立“多方投入、共担风险、共享利益”的风险投资运行机制，拓宽融资渠道，充分发挥不同投资主体的作用，努力实现产业集聚区建设融资市场化、多渠道化；最后，制定税收优惠政策，与产业政策结合实行差别化税收政策，吸引社会闲置资金、消除人才流动障碍、培育产业集聚区经济新的增长点。税收优惠政策主要扶持产业集聚区内重点选择的主导优势产业、关键环节和重点企业，针对未来产业竞争的要求，积极引导、超前培育，使企业做大做强，增强产业链的竞争力，提升产业集聚区综合的综合实力。

（二）优化产业链空间布局，促进现代产业集聚发展。统筹区域发展、促进现代产业集聚是区域经济发展、优化产业链空间布局的重要途径，而在产业链管理中信息流通是各个产业链与其交易对象能否顺利开展的关键，承担着关键角色，是重要的桥梁和纽带。因此，在人力、物力、财力等方面逐步增强对产业链空间布局、信息流通等的投入，对于促进产业链的完善发展至关重要。

财税政策的功能主要包括“纵向拓深”和“横向拓宽”两个方面。在“纵向拓深”功能方面：首先，利用政府投融资、注入资本金等方式促进国有企业发展壮大；其次，通过政府采购、税收优惠等手段推动国企进行技术升级；最后，以点带面，以龙头企业为中心带动形成完整产业链体系。在“横向拓宽”功能方面：充分认识河南省省情，特别是郑州市产业布局中民营企业以中小型企业为主、高新技术产业薄弱、现代产业发展所需的基础设施不够健全，在此基础上财政应以直接投资方式完善产业园基础设施及现代服务体系；政府应制定专项基金、税收优惠等合理财税政策，降低创业风险，积极营造良好的外部发展环境，以此壮大产业园和促进现代产业集聚，最终形成由众多高科技中小企业相互依存的完整产业集聚群。

（三）加大科技创新的财政投入。一直以来，科技投入能力的不足，是自主创新能力提升的重要制约因素。为了有效支持产业集聚的技术创新，各级财政部门应当制定财政支持科技创新的战略规划，保证财政对科技创新投入的持续稳定增长，确保科技创新投入不低于财政收入的增长比例。同时，加大对集聚区的企业特别是高新技术企业R&D投入和科技成果转化投入的比例，重点支持高新技术企业自主创新能力的培育，优化现代产业结构。

进一步明确和完善财政投入的相关规定，将促进产业集聚群技术创新的预算在财政部门的预算科目中单独列示，完善投入经费的编制、审批、评价、监督等程序和制度，提高技术投入的稳定性和可预见性。

（四）促进现代产业集聚区融资平台建设。构建投融资平台是解决产业集聚区起步资金难的一条有效途径。不仅可以为企业进行融资，还能为产业集聚区基础设施建设和公共服务平台建设进行融资，关键是怎样把省里支持的资金用好，使有限的资金在产业集聚区建设上得到集中有效运用，使资金的杠杆作用和放大效应得到充分发挥，起到“四两拨千斤”的效果。

（五）建立风险投资中介服务机构。在产业集聚区内建立标准认证的相关中介机构，如知识产权评估机构、科技项目评估机构等，并制定有效制度不断加强对从事中介机构人员的教育和培训，提高他们的整体素质。专门建立为发展产业集聚的财政投融资体系，有计划有重点安排一批有利用带动区域发展的骨干项目，为产业转型和产业集聚的可持续发展提供低息甚至无息贷款支持。

主要参考文献：

[1]樊爱荣.新常态下发展我国实体经济的思考[J].新西部（下旬），2015.10.

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[3]王相启，朱云飞.促进河北省现代产业体系建设的财政政策探讨[J].地方财政研究，2010.8.

[4]马诗萌，白宇泉.财税政策的产业集聚效应与对策研究[J].改革与开放，2016.6.