湄公河委员会针对全流域规划的可持续性评估工具

湄公河委员会针对全流域规划的可持续性评估工具

过去几十年来，湄公河委员会各成员国的经济发展势头强劲，成就显著。湄公河委员会投入了大量精力，以确保在保护环境的前提下，消除贫困、各国经济稳定增长，以及人民整体生活水平的提高，运用可持续性工具和指导方针，以更好地实施可靠的自然资源管理策略。

流域；水资源管理；湄公河

湄公河委员会(MRC)、亚洲发展银行(ADB)和世界野生动物自然基金会(WWF)之间共同合作，在基于水资源综合管理(IWRM)的框架内开发了全流域水电可持续性快速评估工具(RSAT)。该工具适用于对子流域环境中的多种项目评估。RSAT采取参与研讨会的方式进行水资源和水电开发研究。

1 RSAT的开发

2010年5月至2011年12月，在湄公河地区对RSAT的早期草案进行了试行。 RSAT试行程序参与方包括来自老挝、泰国、柬埔寨和越南的中央和地方政府机构代表、水电开发商和投资商、流域组织、大学、社区团体和非政府组织。目前试行程序已运用到该流域下游的6个子流域，涉及众多利益相关者。

在湄公河流域下游国家中，培训和试评估的参与方普遍反馈RSAT是一个非常有用的工具，既有助于其实现专业目标，又能吸引更多不同利益群体的参与。然而，在已完成的试评估中，参与方也表示需要加强能力建设并找到差距，例如需加强风险评估分析领域的能力建设，并提高引导技能。同时希望能在跨境环境中对多国共享的子流域进行更多的试评估。

2 RSAT的原则

由于全流域环境下的水电发展不能将目光仅仅局限在单个水电工程上，而是应该将眼光放长远，采取更广泛的综合方法进行规划和管理，而RSAT正是一个涉及多方利益相关者的对话机制和评估工具，其设计目的是在河流流域环境中考虑水电可持续发展的问题。RSAT有助于确定发展战略、制定制度性应对措施和管理手段，从而进行部署以实现最优化并降低风险。

RSAT由以下关键的可持续性主题和原则支撑：①国际流域间的合作；②确保各级政府对促进可持续发展的完善管理；③收集基线数据，为决策制定和措施变更提供信息；④采取合作和多学科融合的方法进行方案评估、水电工程选址和设计；⑤让利益相关者参与进来，保护其权益；⑥公平共享开发收益、共担开发费用；⑦解决水电工程所在流域的贫困和食品安全问题；⑧维持全流域生态系统的完整性。

3 RSAT的议题与分析标准

RSAT提供包括10个议题和27个子议题在内的框架，旨在促进全流域水电的可持续发展，并通过4个标准来分析RSAT的议题和子议题，并作为评估的基础。

3.1 RSAT的议题

(1) 制度能力。该议题探讨的是不同机构和团体的制度能力水平问题，他们在水资源和水电开发方面既负有责任又可获得利益。议题包括对法律和规划框架的评估以及在实践中如何加以运用。在水资源规划管理和水电开发之间，应有足够的制度能力和协调能力，以确保在全流域中公平均衡地交付水电开发成果。该议题包括以下子议题：①跨境制度能力；②从中央到地方的制度能力；③水和能源行业的整合规划。

(2) 方案评估、选址和设计。该议题讨论的是流域内水电开发的必要性以及对水和能源服务方案与替代方案的评估。议题还要讨论水利工程的选址和设计过程。需要在地区、国家和地方的发展计划中，对水利工程及其所提供服务的必要性进行论证。水电规划要包括对水和能源服务方案与替代方案的综合分析，以及选址和设计过程带来的最优开发成果。该议题包括以下子议题：①论证的需求和方案评估；②保障流域可持续性发展的选址和设计。

(3) 水电的经济贡献。该议题是讨论水利工程开发的经济贡献。水利工程在财务上应该有能力承担该工程在使用寿命期限内所产生的所有费用，且水利开发应该为地区和国家经济带来净经济效益。该议题包括以下子议题：①国家经济和财政分析；②跨境经济分析。

(4) 共享水电收益及共担水电费用。该议题探讨的是从跨境层面到地方层面都要共享水电收益、共担水电费用，以及不同形式的收益共享。通过在河流流域的居民之间公平分配水电收益，以确保资源的公平使用，从而促进更大范围的发展，并支持社会公平政策。目的是水电开发所在的社区和管辖机构在工程的每个阶段都是水电工程的第一获益人。包括以下子议题：①跨境收益共享；②从国家到地方的收益共享；③融资保护生态系统和其他措施。

(5) 社会问题及利益相关者协商机制。该议题围绕水电开发带来的社会与文化影响展开评估与管理，包括利益相关者的确认与协商、扶贫脱困、食品安全、生计、人口迁移和原住民。目的是不会因水电开发，让任何一位流域内的居民生活每况愈下。该议题包括以下子议题：①利益相关者的确认与协商；②全流域社会影响的评估和管理；③食品安全和扶贫脱困；④原住民和少数民族。

(6) 环境管理与生态系统完整性。该议题明确和管理流域内的环境影响、生物多样性保护和生态系统完整性。全流域环境基线应该为制定水电决策提供信息，水电开发和管理的方式应该维持生态系统完整性。该议题包括以下子议题：①全流域环境影响的评估和管理；②生物多样性保护和生态系统完整性。

(7) 流量与水库管理。该议题聚焦水文资源管理、水库管理、下游水流和旱涝管理。应在议定的水资源利用框架内，对进水、水库、下游和环境流量进行水电规划和管理，以实现社会、环境和经济发展的多重目标。该议题包括以下子议题：①多样化水资源利用的最优化和高效化；②水库规划和管理；③综合水电项目运行；④下游和环境流量；⑤防汛抗旱管理。

(8) 水土流失、泥沙输移和地貌影响。该议题将重点放在对流域内水土流失、泥沙输移和水力开发带来的地貌影响的管理上。从流域层面出发，了解水土流失和泥沙动力学，明确水电的影响并加以有效管理，以期将下游的社会、经济和环境影响减至最小，并实现水库使用期限、资产可靠性与效率的最大化。包括以下子议题：①泥沙基线和影响评估；②对影响和泥沙资源的管理。

(9) 渔业资源管理。该议题关注全流域渔业管理，重点关注水电影响和对流域内上游、水库和下游渔业资源的管理。水电和水利资源的发展方式应考虑到对流域内渔业资源的保护与发展，且确保以捕鱼为生的居民生活不会因水电发展而陷入窘境。该议题包括以下子议题：①渔业基线和影响评估；②对影响和渔业资源的管理。

(10) 大坝与社区安全。该议题探讨水电工程建设各阶段所涉及的流域内大坝和社区安全。目的在于保护生命、财产和环境，使其免受溃坝、大坝运行和流域内其他水电相关的安全风险的影响。该议题包括以下子议题：①大坝安全；②社区安全和应急响应。

3.2 RSAT的分析标准

(1) 流域规划与管理。重点是在河流流域规划和管理方面，借鉴基于水资源综合管理的原则和实践，并为这些过程收集全流域基线数据，从河流流域角度来考虑水电的不同方面。

(2) 能源/电力行业的规划与监管。重点是电力行业的规划，强调水电规划和监管。

(3) 水电工程。重点是流域内所有水电开发商和运营商在选址、规划、设计、建设和运行各个阶段的计划、研究和管理行为。

(4) 监管与治理。涉及到从地方到中央各级政府在水电开发、水资源管理和实施各方面的监管与制度框架。

4 RSAT的评估目标

RSAT有助于找出差距、识别风险、确定主要机构的对策和管理策略，以促进子流域内水电项目的可持续发展。RSAT是一个灵活的工具，利用拟建项目或已有项目，或两者相结合，可满足子流域内许多不同的需求和目标。RSAT评估可在不同组织的内部进行，也可作为一种多方利益相关者的过程，将开发商、政府机构、河流流域组织等在子流域内负有主要职责和享有核心利益的团体聚集在一起。评估目标根据开发环境不同而有所差异，目标在评估确定和准备阶段就得以确定。

RSAT的评估目标大致如下：①寻求在数据、监管框架、机构和现实经验上的差距；②在结构框架内识别开发风险、找准机遇、明确流域内的优先事项；③通告累积影响和战略影响评估研究的范围；④为研究提供数据，以优化子流域内的开发成果；⑤帮助河流流域组织进行水电规划与管理，并基于已确定的优先事项制定行动方案；⑥辅助水利和能源规划者确定合作和协调的需求与机遇；⑦为子流域内水电项目的流域管理策略提供信息；⑧监测子流域内的水电可持续发展绩效；⑨在不同水电和流域利益相关者之间建立对话与合作；⑩进行水电可持续性或水资源综合管理方面的能力建设或培训；○11对跨境水电开发部署进行评估。

5 结 语

湄公河流域一带的国家的联系越来越紧密。一个地区的大规模开发投资会给整个区域带来影响，从而引起环境和生活上的改变。因此，了解大规模开发投资项目和气候变化带来的综合效应对可持续发展至关重要。举例来说，新水电工程的规划应考虑具体边界和国界之外的因素才是有效规划。使用RSAT作为规划工具，将有助于在全流域环境下高效设计新的水电大坝，同时确保水电可持续发展，并提高人民的整体福祉。

徐瑞华 邹瑜 译

(编辑：唐湘茜)

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2016-10-28

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