城市养犬

柴浩放

养犬管理是一项涉及城市管理、城市文明、城市环境，事关居民群众生活和安全的重要工作。鉴于养犬管理的重要性，全国的省会城市和地市级城市大都制订了相关的养犬管理條例或办法。总体来看，这些“条例”或“办法”的相同之处主要是通过“限养”减少养犬带来的社会问题。但是，从实践层面来看，无论是“条例”还是“办法”，执行中暴露出来的局限性问题越来越多，需要结合实际进行系统梳理。

一、“限养”管理背离实际，“黑户犬”刚性增长

虽然经过多年探索，城市养犬管理的制度化、法治化建设取得了一定的成绩，多数省会城市及计划单列市已将养犬管理上升至地方法规层面，但是现实的实施情况却与立法的初衷相悖，概况而言，各地的养犬管理“条例”或“办法”没有发挥应有的作用。比如，2006年深圳市出台的《深圳市养犬管理条例》，在2014年深圳市人大的执法检查中被列为六大“僵尸”条例之一[1]。

养犬管理的传统思维是严格限制，限制措施一般包括犬种限制、高额费用登记、高额年检费用以及罚款等等，力求通过经济杠杆的调节作用降低犬只存量。但是，从实际执行的情况来看，这一工作开展得并不理想。比如，哈尔滨市在养犬管理的相关规定中明确禁养大型犬，小型犬登记费用4000元/年；对未登记擅自养犬的，除对犬只进行扑杀外，还要对当事人给予4000-6000元的高额罚款。然而，实际执行的情况又如何呢？哈尔滨市的 “黑户犬”刚性增长，从开始实行集中免疫登记时的2万余只到现在干脆无人给犬只办理登记和年检手续。2007年，广州全市有犬只大约10万只，但全市依法注册的犬只仅有842只[2]，“高额收费”的限养规定难以收到预期效果，限制养犬的规定成了一纸空文。

全国各地城市养犬管理的“条例”或“办法”已制订十多年，如今来看，无论内容还是条款，已明显滞后于现实发展的需要。虽然近期有些城市对养犬管理的条例进行了修订，但是无论内容还是条款仍然延续了“限养”的思路。由于犬只登记率低，管理方不掌握总量、卫生防疫部门难以开展疫病预防和干预、处罚条款难以落实等法规空转问题仍很普遍。

城市养犬按年度收取管理费是养犬户质疑的焦点之一。一是质疑收费的合理性；二是质疑收费后支出的合理性。养犬户普遍认为只是为了收费而收费，没有提供任何有效的服务；三是过高的收费只能导致更多的“黑户犬”，给管理带来更大的难度。但是在管理一方看来，立法收费的依据一是养犬行为需要政府规范；二是收取管理费体现出了对养犬的不鼓励态度。上述思路的逻辑其实需要推敲。实际上，养犬管理的支出更多地是针对城市不文明的养犬行为，养犬户只要文明养犬就不会增加社会管理的负担。因此，管理成本的分担应该更加细化，主要针对不文明的养犬行为，并使其成为规范养犬行为的手段。

二、传统养犬管理思维受到多重挑战

（一）不规范养犬成为城市管理顽疾

现有的城市养犬管理条款看似针对养犬可能出现的问题，但是因为脱离实际并未发挥应有的作用。近年来，随着宠物犬的刚性增长，犬只随地便溺等不文明的养犬行为给城市环境卫生管理带来的压力日益增加，因养犬引发的邻里纠纷、人身伤害经常见诸报端。特别是养犬带来的狂犬病等疫病更是对公共卫生安全造成威胁。

（二）管理职能错位和区域错位并存

很多城市的养犬管理条款大多将城市的主城区列为养犬的重点限制区。这类地区的群体由于收入水平较高，更早地接受和融入到了宠物文化中，养犬的意愿很高，区域错位给养犬管理带来更多的挑战。虽然养犬管理涉及公安、城管、卫生防疫等多个部门，但是现实中却普遍存在“多个部门管不好一条犬”的问题。其现实的管理困境是：当面对涉及环境卫生的不文明养犬行为时，城管、环卫部门要么难以界定责任者，要么无执法权；公安作为养犬管理的主要部门，又无暇顾及轻微的不文明行为。

鉴于不文明养犬行为的存在，公众对养犬的态度呈“两极化”趋势。哈尔滨市的最新版《养犬管理条例》立法经历了三年时间，其中的民意表达最为明显。在哈尔滨市对新的《养犬管理条例》征求意见期间，先后有13万人次通过不同途径表达了自己的意见，比如禁养范围、收费标准、违法处罚等诸多条款都经过了激烈的讨论，社会各方的不同意见屡次交锋，并且一度趋于白热化和非理性化。

三、宠物犬快速增长凸显特定社会发展规律的作用

虽然养犬不是每个家庭的必选项，但是从整体来看仍然具有一定的规律可循。养犬行为与人均收入水平、人口年龄结构、家庭人口结构、居住形态等存在非常紧密的关系。

（一）生活水平的不断提高促进宠物犬进入家庭

中国农业大学动物医学院的一项调查资料显示，当一个国家人均GDP达到3000-8000美元时，以犬（占比85%）为代表的宠物会加速进入家庭，相关产业也会快速发展。2015年，我国人均GDP已超过8000美元大关。北京、上海、广州、深圳等特大城市，人均GDP均已达到或超过1.7万美元。2015年，我国家养宠物以犬（占比85%）为代表，存量已经高达1.5亿只，与之对应发展的是宠物市场的交易额（包括日常消费品）达到了500亿元，2016年的规模已接近1000亿元大关。

（二）人口和家庭结构变化引发养犬需求

养犬家庭占比较高的是54-65岁的空巢家庭、家中有8岁以下的儿童以及四口以上的家庭。而在高密度社区和租住公寓的人群中，养犬家庭占比较低[3]。从老龄化比较显著的城市来看，拥有犬只的家庭占比为：北京7.59%、上海4.6%，全国平均为1.7%。而从国外的情况来看，比如美国，占比为55.6%，日本为29.4%。

2015年，全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国老龄人口比例为16.15%，已整体进入老龄化社会。全国主要城市按户籍计算的老龄化率则更高。北京60岁以上人口占比为22.3%，广州16.7%，南京19.96%，杭州20.3%，老龄人口的数量和老龄化的速度均居世界第一。据世界卫生组织预测，2050年，中国老龄化率将达到35%，成为世界上老龄化人口最高的国家。此外，与老龄化并行的则是老龄人口的空巢比率。据国家卫计委发布的2015年《中国家庭发展报告》统计，中国老龄人口的空巢率达50%。可以预计，作为弥补老龄化人口情感需求的主要手段之一，宠物仍会“大踏步”地进入中国家庭。

（三）对犬的认知改变促其进入家庭

传统养犬更多地看重看家护院的作用。而现今，宠物犬的作用更多地体现在陪伴及精神慰藉方面。宠物犬具有一定的社會支持效应，表现在养宠物犬的人身体更健康、生活满意度更高。现代社会中，犬的角色的变化结合西方宠物文化的引入和扩散，使城市人口对犬的认知和对待犬的方式发生了重大改变，犬的“工具性”减弱，日益成为“家庭成员”。这些都是宠物犬进入城市家庭的促进因素。医学和心理学的研究将宠物与人类的益处归纳为6点：减压、改善情绪、帮助社交、预防中风、防止过敏、提高免疫力和有助于孩子成长[4]。

国外的研究也表明，宠物拥有者去看医生的次数少，其使用的医疗资源也少。国内基于北京的样本研究也显示，北京的“空巢养犬父母”比“空巢不养犬父母”，身体更健康，生活满意感更高[5]。因为养宠物，儿童的同情心水平、亲社会导向都较高，亲社会导向更强，更容易与他人建立友谊，对家庭氛围的感知力也更敏锐。

四、转换视角应对养犬衍生问题

城市养犬管理是一个系统工程，需要在顺应居民群众养犬需求的同时，规范引导养犬行为，坚决遏制并严格处置犬类伤人等恶性事件。总的原则是满足需求、服务主导、分类管理、规范引导、严格执法。

自2000年以来，我国很多城市对有关养犬的管理条例或办法进行了修订，删除了“限制”二字，但是在总体条款的框架上仍体现出一定的“限制”色彩。此后，有些城市对养犬的管理条例进行了第二轮修订，呈现出一些积极的变化，主要表现在条款进一步细化，更具操作性，同时突出服务色彩，使条例或办法更具人性化。

在实践层面，上海、广州、深圳等城市的管理创新也呈现出了一些积极的效果。比如深圳市，通过一系列举措使被称为“僵尸”条例的《养犬管理条例》获得了新生。

深圳市的具体做法是：方便养犬人、简化办证手序，取消300元的办证费用，将“一站式”办证网点扩大到有资质的宠物医院。同时在社区进行养犬自治试点，对情节严重的典型涉犬案件及时曝光并纳入个人诚信记录，形成强大的舆论压力。一系列举措的实施受到养犬户的欢迎，养犬家庭开始主动到管理部门为宠物犬登记备案。

（一）发挥养犬对社会的正面作用

城市养犬由“限养”向“引导”转变，宽严结合，体现出了发挥家庭养犬的正面效应。与此同时，严格限制不规范养犬行为，对养犬按犬种进行严格管理，放松对小型、体型较大的温驯犬种的限制，坚决杜绝饲养攻击性犬种，特别是在主城区。

相关的管理配套措施由限制向引导规范转变。一是下调登记和管理费，这是大势所趋。从近年来的情况看，不少城市的收费水平经历了两次调整过程，总的特点是下调费用。实际上，收费非但没有形成对养犬行为的限制，未起到门槛作用，还造成了法规空转，有损法律法规的权威性和严肃性。在此，笔者建议，犬只登记的管理费用可否按照成本价征收或者免予征收。二是修订“不友好”的条款内容。比如，在一些地方的管理条例中，针对领养被收容流浪动物的行为时，要求领养人支付领养前的饲养费用。这一做法看似无逻辑问题，但是却不利于营造领养的良好氛围。应当看到，领养是值得鼓励的消化流浪动物的行为，其社会效果优于商业繁殖。三是适时出台相关的宠物保护条例，反对蓄意虐待宠物，鼓励领养行为。

（二）以养犬人为责任主体，强化文明规范养犬

养犬乱象的根本原因在于饲养者的文明素养不高，治理对象理应是人而不是犬。养犬的责任主体应该是饲养者，对其所养犬只造成的社会危害应给予严厉处罚。管理部门应将养犬问题视为发展中的问题，需要一个逐步完善、社会逐渐形成共识的过程。但是在这一发展过程中，首先应通过规范养犬行为，不断提高公民的文明素质，坚决遏制犬只伤人等恶性事件，这是规范养犬的必由之路。

（三）建立多维参与的养犬管理网络

虽然城市养犬的管理职责更多地赋予了公安部门，但是现实发展的需要却是行政资源的限制。实践表明，公安部门没有能力对养犬进行精细化管理。而“运动式”的养犬管理则又很难达到治本的目的，远远不能满足日常管理的需求。在此建议，强化公安部门对禁养犬种查处、犬只伤人等特定行为的管理职能，弱化其一般的管理职能，交由城管、环卫等部门代偿。

面对普遍存在的不规范不文明的养犬行为，以及执法难、取证难等顽疾，亟需建立行政主管部门、街道（社区）、物业、居民共同参与的多维治理网络，通过自上而下的管理与当事方平行自治相结合，追求社会最大公约数，消除养犬隐患，约束不文明行为。

五、借鉴香港特别行政区模式

香港特别行政区养犬管理的模式以服务为导向，规定凡是饲养五个月大或以上的宠物犬必须申领牌照。但是登记手续十分简便，既可以在为犬只注射狂犬病疫苗或植入微型芯片时一并申请办理，然后到渔农署辖下的任何一家动物管理中心或发牌中心领取，也可以通过宠物医院或动物保护协会代为领取。养犬牌照有效期限三年，费用仅为80港币，虽然注册费用低，但是对规范养犬行为极其严格，处罚也十分严厉。由于登记手续简便、费用低廉、服务到位，加上严厉的处罚，因此很少有 “黑户犬”。这是因为一旦宠物犬上了牌照就已经植入了芯片，管理部门可根据牌照编号查找到主人的资料，不仅避免犬只走失或被遗弃，而且也为管理部门实施行政管理提供了便利。

参考文献

[1]王磊.““僵尸””法规，能否起死回生[N]，羊城晚报，2015-5-28.

[2]周乐瑞. 广州养狗费将下降[N]，羊城晚报，2007-9-25.

[3]韦海涛. 宠物的社会问题与管理[J]. 中国比较医学杂志，2010（11-12）：17-21.

[4]黄梅.营造舒适的宠物公园，现代城市研究[J].2013（8）：44-48.

[5]郑日昌，宠物犬对“空巢父母”身心健康影响的研究，心理科学[J].2005（6）：1297-1300.

（责任编辑：李静敏）