流域治理引入PPP模式探析

周孝　冯中越

一、项目概况

那考河项目是广西省南宁市海绵城市试点工程建设中的重点示范项目。该项目工程区总面积71.9公顷，全长6.35公里，通过流域修复和海绵城市建设实现水岸复兴，打造那考河中游一体化景观，提升水清、岸绿、景美的南宁宜居城市形象。为提高项目建设进度，充分发挥社会资本作用，南宁市政府决定采用PPP模式实施（这也是我国首个流域治理PPP项目）。经过竞争性磋商采购，北京排水集团（以下简称“北排集团”）以社会投资人的身份中标。中标后，北排集团与南宁建宁水务投资集团联合成立了南宁北排水环境发展有限公司（以下简称“项目公司”）。项目公司承担那考河项目的建设与运营，总投资为11.9亿元，项目特许经营期10年（包括2年的建设期和8年的运营期）。整个项目包括河道整治、截污治理、生态修复、水质净化厂、沿岸景观、海绵城市、信息化工程等7个子工程。

二、治理模式比较分析

（一）流域治理与厂网一体化经营

第一，地理范围不同。厂网一体化经营所涵盖的地理范围的大小取决于城市规模与排污管网设施的建设方式；流域治理的地理范围取决于流域本身所涉及区域的大小。相比较而言，厂网一体化经营的范围存在着上限，不会超出某一城市的边界。而流域治理在地理范围上的上限并不明确，既可能是那考河这种小范围流域，也可能是长江、淮河等涉及多个省份的全国性流域。

第二，业务范围更广。厂网一体化的主要业务是处理经济活动与日常生活产生的污水，并尽可能实现中水回收利用。而流域治理除处理污水外还涉及与水环境有关的各个方面，包括水土保持、环境优化和改善、水循环利用等。换句话说，厂网一体化经营的目的是事后解决污水，而流域治理则包含主动性的事前保护与处置。

第三，目标要求更高。污水处理的目的是使生产活动或日常生活排放的污水达到排水甚至再次使用的水质要求，从而减少污水排放对生态自然环境的危害，尤其是要确保可利用水资源不受污染。在此基础上，流域治理还要求实现流域范围内的水生态平衡，并且以经济社会活动与水环境保护之间的平衡作为主要内容。

第四，涉及主体更多。厂网一体化经营涉及的相关主体包括污水处理企业、区域内的政府机构以及相关的企业和居民。实施流域治理无论是在政府部门/机构还是居民/企业方面，主体多元化特征更加明显。而随着流域范围的扩大，流域治理涉及的平级或上下级政府部门会更多，需要有流域范围内相关政府部门之间的协作。

（二）PPP模式与传统模式

第一，由单一的政府行为转变为市场与政府相结合。在传统模式中，流域治理是单一的政府行为。例如，在“河长制”模式中，由地市、县政府统筹，发改委、财政、国土、环保、水利、城管等部门共同承担治理工作。而在PPP模式中，社会资本与政府共同进行流域治理，即由政府购买社会服务，通过发挥市场机制作用，实现社会福利增进。

第二，政府職能从双重角色转向以监管为主。在传统模式中，政府具有代理人和监督人的双重角色。在“河长制”模式中，基层政府和所辖职能部门既是上级政府的代理人又是治理工作的监督人。PPP模式引入流域治理领域后，社会资本将取代政府，成为流域治理中的代理人，政府只需要做好监管工作。

第三，治理结构由等级制转向平等的委托代理制。在“河长制”模式中，地市、县政府将流域划分为多个小块儿，分别由相应的乡镇政府“承包”，属于科层化的等级制模式。PPP模式采取的是建立在地位平等基础上的委托代理机制：政府部门通过契约关系，对中标企业进行约束和激励。同时，PPP模式的横向治理结构由于流域广阔而层级提高。

第四，流域治理考核指标更加细化明确。当流域治理工作由多个相对独立的部门分散承担时，由于流域本身的特征以及相应存在的外部性问题，上级政府很难确定明确的绩效考核指标。而PPP模式将整个流域的治理委托第三方企业或机构后，政府可以设定一些针对整个流域的指标，从而使绩效考核趋于具体化。例如，那考河项目的绩效考核包括水质、水量、防洪三大指标。总体上要求河道断面、污水处理水质要达到地表Ⅳ类水，河道补水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水标准。

（三）流域治理PPP与一般公用事业PPP对比

第一，责任与利益主体多元化程度更高。与一般的公用事业PPP项目相比，流域治理PPP项目中的每一类主体都有较高程度的多元化。以那考河项目为例（见图），显性主体包括南宁市政府、内河管理处、北排集团、项目公司以及接受其委托的其他公司。除此之外，项目建设和运营还要涉及多个政府部门和企业法人。

第二，项目目标更加多样化综合化。一般的公用事业PPP项目目标比较单一、明确，比如轨道交通的目标是保障公共交通服务，燃气供应的目标是保障城市用气服务。而流域治理PPP项目的目标具有多样化和综合化特征，要同时考虑社会效益、经济效益与环境效益。

第三，组织结构与委托代理关系更加复杂。以那考河项目为例，这种复杂性表现为：在公私之间，于公，项目公司不仅需要与南宁市政府签订特许经营协议，与内河管理处签订补充协议，南宁市政府还要与内河管理处签订委托协议；于私，在私营部门内部，项目公司通过分包形式将不同的子项目或任务委托给相关企业。这些企业主要有北京城建道桥集团、北京市政设计研究总院、北排集团等，如果流域范围进一步扩大，或者随着流域治理工作的不断推进，这种组织结构方面的复杂性还要加剧。

三、流域治理PPP模式：优势与挑战

（一）主要优势

第一，提升融资可得性，提高项目效率，降低整体风险。虽然政府部门是公共服务和公共产品的主要提供者，但是政府部门有限的财政收入与供给能力很难满足日益增长的公共需求。特别是涉及资金需求量大、专业化程度较高的流域治理领域更是如此。而社会资本拥有大量的闲余资金和各种专业化的人力资源与技术，通过公私合作，在流域治理中引入社会资本，一方面可以充分发挥社会资源，提高流域治理项目的融资可得性，另一方面能够发挥现代企业的制度优势，提高项目建设与运营效率，降低社会成本和项目的整体风险。

第二，实施协同综合治理，实现效益的最大化。相比原有的各自为政、分散的流域治理模式，引入PPP模式后，其基本的理念是能够实现参与各方的合作共赢。同时，政府将原本分散于各级部门的流域治理责任集中委托给PPP项目公司，可以在保障其合理盈利的前提下实施协同综合治理，实现效益的最大化。

第三，引入市场机制，规避搭便车、监管碎片化等问题。在原有的流域治理模式中，很容易出现以下问题：一是相关部门降低在流域治理方面的资源投入，选择搭便车；二是部分地区以牺牲其他地区的利益为代价，保障自己的流域治理或者降低治理成本；三是各主体之间的利益差异以及普遍存在的信息不对称问题，使得原有的治理模式无法避免地区分割、条块分割、部门分割等问题。流域治理引入PPP模式一方面能够提高治理工作的整体性与协调性，另一方面可以完善激励机制，激发相关主体参与治理工作，提升努力程度的积极性。

第四，促进政府职能转变，化解过程风险，消除寻租空间。在原有的流域治理模式中，政府既当运动员又当裁判员，这种模式已经无法满足流域治理的新要求。流域治理引入PPP模式后可以明显地推动政府职能转变和治理机制创新。主要表现在：一是政府可以更好地分配有限资源，提高公共服务与社会管理的能力与效率；二是可以限制政府分配资源的权力，消除私营部门的寻租空间；三是提高流域治理项目的稳定性，化解项目实施过程中的风险。

（二）潜在挑战

第一，多主体下的有效监管。流域治理的PPP模式仍然涉及诸多主体，由此将增加项目实施过程中的监管难度。一方面，流域治理的PPP模式需要有环保、水利、财政、国土等多个部门参与监管，如何实现协同监管则是一大难点；另一方面，在项目建设和运行过程中，项目公司会将一些本身不擅长的业务或子项目分包给其他公司，由此必然增加项目内部的监管难度。

第二，多目標下的利益协调。流域治理的PPP模式涉及多个不同的利益主体，包括私人营利性企业、私人非营利组织、政府等非营利公共组织等，这些不同的利益主体都会有差异化的利益诉求。例如，地方政府希望以最少的财政支出获得最多的收益，而项目公司追求的则是利润最大化或成本最小化以获得一定的利润。而当二者的分歧较大时，这种公私部门之间的合作将难以持续。因此，如何协调项目实施过程中各方主体的利益分歧，是PPP模式必须面对的一个重要挑战。

第三，项目的不确定性与再谈判。流域治理等公用事业方面的PPP项目通常周期较长（那考河项目周期10年）。如此，在项目实施的过程中必然会存在很多的不确定性：一是政府换届，不同任届领导人的理念和决策，会对PPP项目产生一定冲击；二是经济、社会、自然等外部环境的变动，由此会改变项目成本的收益结构；三是政府的承诺与兑现。承诺与兑现之间产生的差异将会直接影响项目的实施效果。项目不确定性的存在使得在实施的过程中不可避免地会发生再谈判问题。而这就需要公私部门之间的妥善应对——实现参与约束与激励相容。

第四，综合治理中的绩效考核。流域治理的PPP模式可以使绩效考核的目标更加明确和细化。例如，那考河项目从水质、水量、防洪等三个方面设定了考核指标。在确定考核指标后，如何据此进行绩效考核是PPP项目中政府监管部门面临的挑战：一是政府部门必须明确各考核目标之间的相对重要性，这就需要科学、合理的进行权衡和取舍；二是考核指标的检测需要政府部门具备相应的专业技能，能力不足与信息不对称都将影响检测结果的可靠性；三是得到检测结果后需要政府部门对项目公司进行相应的奖励与惩罚，这又涉及到机制设计及其完善问题。

四、那考河项目的深度思考

（一）项目性质

在那考河项目中，北排集团作为社会投资人参与公开招标程序。中标之后，北排集团与南宁建宁水务投资集团联合组建了项目公司，分别控股90%和10%。也就是说，该项目中的资本均来自于国有企业，并且大部分属于外埠国有企业，小部分属于本地国有企业，如此就产生了以下问题：首先，那考河项目中的资本是否符合社会资本的界定，或者说该项目是否是真正的PPP项目？其次，如果允许国企参与PPP项目，那么由国企主导的PPP项目是否适用于相关的法律，是否有必要根据社会资本性质（即国有资本与非国有资本）的差异而制定不同的法律？最后，考虑到国企在融资能力、预算软约束、抵御风险、政企关系等方面占有的一定优势，一旦PPP领域对国企全面放开，是否会出现国企垄断公用事业的局面？

那考河项目的主要目标是治理水污染并修复那考河流域的生态环境。因此，引入以污水处理作为主营业务的优质企业北排集团，符合当地政府以及项目本身的要求，这一点是值得肯定的。但是，在全面推广PPP模式时，必须妥善处理好国有资本与非国有资本之间的关系，消除对民营企业的歧视，创造条件积极引入民营资本，推进国企的混合所有制改革，充分发挥公私合作、共同参与城市公用事业建设与运营的作用。

（二）政府主体之间的关系

在流域治理PPP项目的实施过程中，必须妥善协调政府主体之间的关系。

第一，上下级政府之间的关系。那考河项目存在两组上下级政府主体，即南宁市政府与流域内的基层政府、市政府职能部门与流域内所驻的派出机构。在流域治理PPP项目的实施过程中，需要重点协调以下关系：一是流域内相关事务管辖关系的调整。流域治理是一个综合性、系统性的工程，项目实施必须与其他事务等协同进行。但是，这些事务的管辖权是否仍旧归属于原来各个分散的基层政府，还是统一集中于上级政府？将会影响项目实施的进度与效率；二是PPP模式中政府对项目公司的支付，是上级政府统一支付，还是基层政府各自承担支付责任？如果是上级政府统一支付，那么基层政府的激励与约束机制又如何体现？这一问题如果部门妥善解决最终将影响上下级政府之间能否实现目标与利益的统一；三是当单个项目公司承担流域治理工作时，监管职责应当如何划分？这种职责划分将涉及到垂直监管与属地监管之间的权衡。

第二，同级政府之间的关系。那考河项目涉及到同级政府之间的关系协调。一方面，需要将权责利在基层政府之间合理分配，以提高推进PPP项目进展的积极性；另一方面，必须建立各相关职能部门之间的协同监管与执法机制，确保对项目的有效监管，同时又要切实维护相关利益主体的正当权益。从改革与创新的角度讲，可以积极引入、发挥社会组织等第三方的监管作用，从而更好地保护公共利益。

第三，跨区域政府之间的关系。那考河项目只是涵盖面积较小的那考河流域，没有超出南宁市的管辖地域。但是，流域治理的面积可大可小。当治理面积较大的流域时必然会涉及多个地级市甚至多个省市区。也就是说，随着流域治理PPP模式的推广，协调跨区域政府之间（比如地级市之间甚至各省市区之间）的关系将变得非常重要。一是建立跨区域协同合作机制，协调广阔流域内各政府之间的工作；二是合理分配权责利，加快推进体制创新，构建有效的监管体系；三是建立合理的跨区域补偿机制，解决好流域内的外部性问题，形成满足参与约束、激励相容的跨区域流域治理体系。

（三）公私之间的关系

推动流域治理PPP项目的顺利实施，必须在公共部门与社会资本之间建立融洽、稳定、合理的合作关系。

在政府与社会资本之间需要重点考虑以下问题：一是加强投融资监管。在那考河项目中，北排集團与建行广西分行朝阳支行签订了贷款协议，意味着资金主要来源于本地区的金融机构。投融资方面的问题不仅会影响项目的实施与运营，而且可能会对地方政府以及金融系统的稳定性产生冲击。因此必须加强对投融资过程与机制的监管，尽可能消除项目资金方面的风险。二是建立互利共赢、风险共担机制。PPP模式的基本原则是利益共享、风险共担、互利共赢。但是，实现共赢并不容易。一方面，公私双方之间存在目标差异。前者追求公益性，后者注重营利性，这易引起双方之间偏好与选择的分歧；另一方面，受市场、社会、自然等方面因素的影响，在项目实施的过程中会面临较大风险，如何量化风险、双方之间如何做到合理分摊风险则是个非常棘手的问题。

政府与项目公司之间需要重点考虑以下问题：一是政府积极提供必要服务。流域治理涉及面广，单靠项目公司无法完成项目建设与运营，需要政府提供协调、保障等服务。这就要求继续推进政府职能转变，建设服务型政府。二是政府兑现承诺与项目公司履约。PPP项目的顺利实施既需要政府兑现支付、政策等方面的承诺，也要求项目公司严格按照合同履约，如此就需要有第三方对公私双方之间的行为进行监督，从而确保合约的有效性与项目的可行性。三是政府监管与绩效考核。一方面，作为流域治理PPP项目的委托人，政府必须对项目公司进行有效监督，以规避其可能出现的机会主义行为；另一方面，政府需要对项目公司进行严格、规范、科学的绩效考核，落实对项目公司的激励与约束机制。四是构建合理有效的再谈判机制。流域治理是非常复杂的系统工程，很多因素都可能影响PPP项目的实施。因此，必须事先设计好公私双方均认可的再谈判机制，以应对各种可能出现的情况，从而确保较长时期内项目的正常进行。

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（责任编辑：李静敏）