党内监督的路径选择

徐晓冬

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2017）01—111—05

[内容提要]加强党内监督是新时期党的建设伟大工程的重要组成部分，是保持党的先进性和纯洁性的重要保障。经过多年来的探索与实践，党内形成了一套比较完整的权力配置体系，但在监督上仍然存在不足，党内监督制度需要完善。应从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能方面加强党内监督。

[关 键 词]党内监督、全面从严治党、路径选择

加强党内监督是新时期党的建设伟大工程的重要组成部分，是保持党的先进性和纯洁性的重要保障，也是提高党的执政能力、确保党带领全国各族人民实现“两个一百年”的奋斗目标的重要保障。当前，党内监督在结构体系、运转机制、制度体系方面还存在一定不足，需要从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能等方面加强党内监督。在新形势下，党内监督面临一些新情况，产生一些新问题，如何推进党内监督的民主化、科学化，本文试从党内监督路径选择角度进行探讨。

一、党内监督的重大意义

政治学观点认为，没有制约的权力必然导致腐败。这里的制约指的就是监督。现代国家治理体系中没有受监督的权力几乎是不存在的，对于执政党来说，良好监督是其健康发展的重要保障。所以，为切实加强党的建设，巩固党的执政地位，提高党的执政能力，确保党带领人民实现“两个一百年”的奋斗目标，必须加强和完善党内监督。

《中国共产党党内监督条例》对党内监督的任务做出了规定：“确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”[1]这项规定进一步指出党内监督对于约束权力、遏制腐败、发展党内民主、加强科学管理具有重要意义。可通过良好的党内自我监督、自我净化，达到从严治党的目的。正如习近平总书记所强调的：“党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。”[2]《中国共产党党內监督条例》同时对党内监督的内容范围也做出了规定：“遵守党章党规和国家宪法法律，维护党中央集中统一领导，坚持民主集中制，落实全面从严治党责任，落实中央八项规定精神，坚持党的干部标准，廉洁自律、秉公用权，完成党中央和上级党组织部署的任务等情况。”[3]这为以后党内监督工作提供了制度武器，进一步促进了党内监督科学化建设。

二、当前党内监督的难点与不足

经过多年来的探索与实践，党内形成了一套比较完整的权力配置体系，由党员选举的代表组成的党代会是党的权力机关，党员是党内权力的来源；党代会选举出的委员会具有执行权，对党的代表大会负责，并接受其监督；党的委员会授权其常委会，常委会对全委会负责，并接受其监督；党的纪检委员会由同级党代大选举产生，接受同级党代会审查，具有监督权。由此可以看出，在党中央的统一领导下，党内的决策权、执行权、监督权分别由不同部门承担，从而使党内决策权、执行权、监督权存在内在统一性。内在统一性的优势是可以保证党的绝对领导，集中力量办大事，但同时也导致监督权在实施上存在一定不足。

（一）党内监督结构存在缺陷

1.决策权、执行权、监督权的统一导致监督的弱化

党代会对党委会具有监督权，党代表大会召开周期较长，导致监督缺乏经常性，进而导致党代会监督的弱化。在党的代表大会闭会期间，党的各级委员会行使着一部分决策权。党的纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，但要接受同级党委的领导。由此导致党委间接拥有部分监督权。自己监督自己，缺陷显而易见。

2.地方纪委的双重领导导致监督同级不力

党的纪律检查委员会与同级党委的权力来源都是同级党代表大会，应该相互独立，但是实际上，纪委书记往往是常委会的成员，监督主体和监督对象混为一体，监督同级很难，监督“一把手”难上加难，同级监督缺乏效力。地方纪委受同级党委领导同时还要接受上级纪委的领导，造成的后果是：“这么多年来，在全国各地，涉及同级党委政府主要领导的违纪违法案件，几乎没有一起是由同级纪委揭发或检举的。”[4]可见纪委监督同级不到位已是普遍现象。

3.对“关键少数”的监督难以展开

现行的权力运行体系对“关键少数”即一把手的监督较为乏力。一把手的权力集中，权责越大，就越需要监督制约。但往往一把手自己不想接受监督，不想受制约，“有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理”。[5]自下而上的监督渠道并不顺畅，有的党员对监督内容不甚了解；有的党员不知如何行使监督权，有的党员下级不敢监督上级，这样的情况较为普遍。

（二）党内监督制度需要完善

1.党内监督制度设计需要细化

当前，党内监督制度设计原则性规定较多，比较笼统，导致在实践中难以应用操作，或者导致自由操作空间较大反而容易导致腐败问题。很多时候因为缺乏具体制度支撑，使制度执行的时候更多地依赖操作者个人素质。监督的依据不同行业不同地区之间有差异，缺乏统一性。

2.党内监督制度程序性法规欠缺

当前，党内监督制度实体性法规较多，相对的程序性法规较少，这样造成在具体的操作过程中，人为的因素增加，不可控的因素增多。往往程序性的制度建设在实践中可以有效实施，并且可以对监督的性质和方向做有效引导。

3.党内监督制度事前防范功能较少

当前，党内监督更多的是事后惩处。事实上，监督的真正内涵在于防范。如果能在事前采取有效措施来预防、纠偏、阻止违法违纪，则要比事后的惩戒发挥的作用更大。而且事前防范的监督在节约社会成本方面有着重大意义。

（三）党内监督运行不畅

1.党内监督参与机制有待完善

普通党员参与到监督中来，能够发挥自下而上的监督优势。目前情况来看，自上而下的监督机制运行良好，如巡视制度。而普通党员的参与存在着一定障碍，如缺乏监督渠道，党内一些情况公开不足甚至没有公开，就形成普通党员无从监督；有的监督情况缺乏反应渠道，导致监督意愿降低；有的基于监督缺乏保障，对监督权行使不足。

2.党内监督协调机制有待提高

党内监督应形成一个全方位的系统，织成一个无漏洞的网，才能发挥监督的效力。但是当前党内监督的各方面协调情况还需要完善。比如，发现问题与解决问题之间的关联性不够，容易出现“看得着的管不着，管得着的看不着”的现象。

3.党内监督问责机制有待加强

加大对违规违纪的惩戒力度是党内监督重要组成部分，通过问责对广大党员干部也将起到警醒的作用。如果有了监督的“上文”而没有问责这个“下文”，那么监督也就失去意义了。当前党内问责仍存在不足，如在顶层设计上、具体落实情况等方面存在弱化的问题，存在落实不严、追究不到位的情况。

三、党内监督的路径选择

党内监督是一项系统工程，贯穿于党的方方面面，所以从宏观角度，应从理顺监督和权力授受的关系、完善监督的相关制度建设、增强监督责任主体的职能方面加强党内监督。

（一）理顺监督的几个关系

在发挥党内监督优势的基础上，要理顺权力授受关系弱化的问题。

1.理顺权力授受和监督的关系

一要强化党代会对党委的监督。党代会选举出党委，就要将党委置于在党代会的监督之下，发挥党代会监督的直接、广泛的作用，把党代会的选举权和监督权统一起来。二要明晰全委会和常委会各自的职权范围。全委会和常委会都有自己的职权范围，但在现实中，在一些地方常委会有越权行驶全委会职权的情况，这样会削弱常委会的监督功能。应划清两者的职责，注意限制常委会的权力扩张。

2.理顺纪委和党委的关系

根据党章，纪委的主要职责是监督和协助，监督主要针对“领导班子的主要负责人，或者是同级党委特别是对常委会成员的监督”。协助是“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，其核心是当好参谋和助手，提出工作建议、协助组织协调和督促检查。”[6]纪委不能做党风廉政和反腐败以外的工作，因此，党委对纪委的领导与其他的上级领导下级不同，是某个领域的专项工作的领导。地方纪委同时接受上级纪委的垂直领导。完善这种双重领导体制，在日常工作中强化上级纪委的领导力度，如可从改革人事关系入手，把纪委的人事关系脱离于同级党委，为纪委的相对独立性提供组织保障。

（二）完善监督的相关制度建设

1.完善党内监督制度的顶层设计

对于拥有8800万党员的大党来说，一套科学完备的制度体系对于其能够良性发展、健康有序发展有至关重要的作用。党中央统一领导的地位，各级党委（党组）负责全面监督，各級纪检机关做到专项监督，党的职能部门同时监督，加上党的基层组织监督，党员履行监督权利的全方位的党内监督体系是党中央做的顶层设计。十八大以来出台和修订的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等准则条例共同构筑了党内监督的制度体系。在此基础上，应细化党内监督的程序及方式方法，完善党内监督的程序，使党内监督覆盖党内各个角落。

2.增强党内监督制度的科学性

应坚持问题意识和问题导向，使党内规章制度建设与时俱进，能够与当下的党情、国情相契合，最终不断提高党内监督制度的科学化、系统化、集成化水平。党内监督制度的科学性应体现在监督主体有随时监督的平台，有反映问题的渠道，有制度化监督的能力。党内监督制度应与时俱进，针对新情况、新问题拿出新的具体举措。

3.加强民主集中制细则建设

民主集中制是党的根本的组织原则和领导制度，涵括着监督的内蕴。十八大以来，通过一系列学习教育活动，提升了实行民主集中制的质量。但是今后在执行和落实上还要继续下功夫，在民主集中制的具体实施和程序设计上还要加大研究和实践力度。在运用民主集中制的能力上还要加强，在“发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题”[7]上做努力。

（三）增强监督责任主体的职能

1.强化纪委专职监督的效力

党的十八届三中全会规定：“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这为纪委保持独立的监督权向前迈出了一大步。党内监督是纪委的重要职责，在职责范围内，纪委要在维护党章党规党纪的时候敢于亮剑，勇于担责。在双重领导体制下，纪委要发挥好监督同级党委的功能，真正保持好纪委的监督独立性。

2.发挥巡视制度的作用

巡视制度是一种效力显著的党内监督形式。推动巡视工作“全覆盖”意义重大，并且是大势所趋，要在党中央统一领导下，把巡视工作推向纵深发展，形成制度化，做到监督不留死角、没有空白。同时，在策略上可以灵活多变，可以时不时“回头看”，杀回马枪，做到出其不意，提升巡视的威慑力。派驻机构要明确监督职责，做到善于发现问题、敢于发现问题、有能力解决问题，树立监督权威。同时进一步推进巡察工作，巡察工作主要是针对市县，这样可进一步做到党内监督“全覆盖”。“苍蝇”“老虎”一起监督，达到全面从严治党的目的。

3.破解监督“关键少数”难题

如何切实监督“关键少数”是党内监督的重中之重，也是党内监督的难点所在。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”由于“一把手”的地位特殊，决定了他必然是党内监督重点对象。要形成自上而下、自下而上、同级平行的全方面监督。上级党组织对下级的监督要多角度审视，从领导干部的选拔到考核，把其贯彻落实党内监督的情况纳入考察范围，落实监督责任。同级内部应重视互相监督，起到监督实效。要强化党员的平等主体地位意识，让“关键少数”自觉接受监督。只有地位平等了，同志之间才敢于监督。真正解决上级监督“太远”、同级监督“太软”、下级监督“太难”的问题。

4、培育监督主体的监督意识

监督主体的监督意识高低是党内监督发展程度的一个标志，对党内监督落实情况影响较大。可通过一系列教育学习活动、宣传活动等，形成浓厚的学习氛围，让广大党员知晓自身的责任与权利，在遇到问题的时候不会置身事外，勇于揭露、批评、指正，勇于担当。强化党员的党性修养，在监督的同时自身严格遵守党纪党规。“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”在党内监督的道路上，任何一名党员都不是局外人，只有在制度上形成体系、全党形成合力，才能持续推动党内监督健康运行和发展，永葆党的先进性和纯洁性，使党沿着正确的方向不断前进。

参考文献

[1][3]中国共产党党内监督条例[N].人民日报，2016-11-03

[2]习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明

[N].人民日报，2016-11-03

[4]覃爱玲.六成省级纪委书记“空降”——纪委书记调任渐成模式[N].南方周末，2011-4-16

[5]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中央文献出版社，中国方正出版社，2015

[6]黄晓辉.加强纪委对同级党委的监督[J].理论探索，2015（6）

[7]十八大以来重要文献选编（上）[Z].北京：中央文献出版社，2014

基金项目：本文系2016年辽宁省行政学院系统课题“转型期党组织建设问题研究”（课题编号：xzxyxtkt2016089）研究成果之一。

责任编辑/王晓蕊