新形势下构建新型政商关系问题研究

赵敏+唐微

中图分类号：F279.2 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2017）01—005—05

[内容提要]非公有制经济是整个国民经济不可或缺的重要力量。随着全面深化改革推进，已形成鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策体系，但政府与非公有制经济之间的良性互动并没有完全形成。习近平关于建立“亲”“清”新型政商关系的论述，为构建新型政商关系指出了方向，廓清了内涵，定下了原则。构建新型政商关系的关键在于合理的制度约束和引导。

[关 键 词]非公有制经济；健康发展；政商关系

习近平总书记关于新型政商关系的重要讲话发表以来，研究探索构建新型政商关系成为我国政府和商界重要的理论政策研究课题和重大的实践课题。深入学习研究习近平总书记关于新型政商关系的论述，对于深化政商关系认识，特别是深入推进新型政商关系建设进程，具有重要意义。

一、构建新型政商关系的必要性

在今天的中国，非公有制经济成为整个国民经济不可或缺的重要力量。民间投资占全社会固定资产投资的比重不断提高，2014年、2015年都已達到70%以上。非公有制经济对GDP贡献率超过60%，税收贡献率超过70%，就业贡献率超过80%。在“新常态”的经济背景下，激发非公有制经济的投资热情和创业激情，对于释放新需求，打造新动能，抑制经济下行，推动中国经济增长，跨越“中等收入陷阱”意义非凡。

随着中国改革开放和现代化建设进程的深入，党和国家出台了一系列促进非公有制经济健康发展的政策措施。十八大以来，随着全面深化改革不断推进，形成了鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策体系。非公有制经济发展面临前所未有的良好政策环境和社会氛围。但是，总体上来看，政府与市场主体，尤其与非公有制经济之间的良性互动并没有完全形成。表现在如下方面：

一是强势政府并不是全能政府，职能越位、缺位和错位的情况时有发生。政府滥用行政命令、行政规定、行政指示，按照行政系统、行政层次来管理非公有制经济。主要表现在下达经济指标，直接干预生产经营，检查、评比和表彰过多过滥，乱收费乱摊派等。同时，政府在创造良好政策环境、加强市场监管、完善各类基础设施建设和公共服务方面做得不足。非公有制经济在市场准入方面遭遇投资“禁区”，在银行贷款和金融服务方面受到限制，在税收负担上显失公平，缺乏必要的信息服务等。政府不同部门之间由于职能界定模糊不清，甚至是基于利益驱动或规避，产生了多头管理、交叉管理、工作推诿扯皮的情况，造成了非公有制企业无所适从，疲于奔命。

二是弱势市场主体“傍政府”。靠非正常政商关系，获得高额寻租利润的行为广泛存在。由于政府过于强势，且缺乏对公权力的有效制约，在制度上形成职权寻租空间。某些政府官员通过权钱交易，释放部分资源给市场，获得灰色或黑色收入；企业通过“歪门邪道”获得短期超额利润。更有甚者，双方不仅限于单纯经济利益输送，而且参与了深层的政治交易。于是，中国形成了两条分道扬镳的曲线，一条是被拉得很高的寻租利润曲线，一条是代表温饱水平的很低的生存曲线，社会关系因为获取利益渠道不平等导致的扭曲而“紧绷”。这种非正常政商关系的“错误示范”，使更多的走“正规渠道”和政府接触的企业，生存空间越来越小，无奈之下随波逐流，造成全社会的“劣币驱逐良币”现象，影响市场经济体制的健康发展。

三是政府和市场主体缺乏交流互动与深度合作，“说两家话、办两家事”的问题严重。政府需要企业，尤其是非公有制企业来推动区域经济发展和社会全面进步。非公有制经济是最能体现市场经济本质的且最有活力的微观载体，但凡民间资本活跃的地区，创新的动力就足，经济增长就快，政府财政收入就多，就业就乐观，人民的生活质量就高，社会矛盾就少。此外，推动供给侧结构性改革，扩大公共产品和公共服务，也需要社会资本的积极参与。企业也需要政府，需要政府提供良好的市场环境和更多的投资机会。但目前来看，政商之间合理的、正当的、必要的沟通渠道不畅通。政府不了解企业的业务、规范和贡献，在关键的政策制定过程中没有吸纳企业的诉求；企业也不了解政府的需求、规划，没办法根据政府的经济发展规划制定相应的企业规划，使企业的利益和政府的利益相契合。

上述种种表现均不利于经济发展的质量效益及其可持续性，不利于实现社会公平正义，不利于凝聚改革发展共识，不利于中国特色社会主义市场经济健康发展和社会全面进步。

从国际经验来看，美国，日本、韩国等发达国家都在经济起飞之后开始反腐，政商关系也随之从短视、粗放、任性和隐秘，走向远视、规范、文明和透明。从中国政策走向上来看，十八大以来，党中央、国务院一直在全面深化改革上不断发力，打破制度藩篱，激发市场活力。如简政放权，不断挤压政府利用职权寻租的空间；商事制度改革，最大限度地给市场主体提供创业的便利；国企改革，推动国有企业成为独立的市场主体，等等。鼓励“大众创新、万众创业”，为企业减税、降费，推进行政管理体制改革、财税体制改革、金融体制改革、价格体制改革等，想方设法让市场经济体制“自由、公平、平等”之水充分涌流，使市场在资源配置中发挥决定性作用，优化要素资源重组。

二、新型政商关系的“误解”和“正解”

2016年3月4日，习近平首次提出要建立新型政商关系，概括起来说就是“亲”、“清”两个字，即领导干部与企业的关系既要亲近又要清白。纠正了广大领导干部对政商关系的认识误区，为构建新型政商关系指出了方向，廓清了内涵，定下了原则。

新型政商关系不是切断关系。随着简政放权、高压反腐的不断推进，一些党政干部为避“利益输送”之嫌不敢与民营企业家接触，信奉“三字真言”，对非公有制经济人士敬而远之、不理不睬、置若罔闻。为了推动经济社会发展，领导干部同非公有制经济人士的交往是经常的、必然的，也是必需的。

新型政商关系不是依附关系。在封建时代，商人长期缺乏主体认同感，他们对官僚体系的依附，甚至是与官员的勾结，成为一种传统。部分政府官员利用手中的权力肆意扭曲公平竞争规则，通过倾斜性的项目审批、资源划拨、工程包租等方式为私营企业谋取利益铺平道路，私营企业主则为官员满足其欲求提供种种服务。

新型政商关系不是买办关系。西方国家大财团和政界之间便是这种关系。政客借助财团的支持上位，垄断财团在幕后操纵政治，甚至操纵国家，其势力在政界盘根错节，翻手为云覆手为雨。在我国，也有一些地区，由于政治生态恶化，部分不法私营企业主或者利用其在政界编织的关系网裹挟与其有交集的党员干部，或者利用各种手段拉拢腐蚀政府官员，迫使政府官员按照企业主的利益来行使行政权力，媒体频频曝出的“地下组织部长”就是典型现象。

新型政商关系不是酒肉关系。谈起政商关系，很多人印象中，是吃吃喝喝、酒肉朋友。貌似亲亲热热，实则蝇营狗苟，动辄权钱交易，一些民营企业、一些地方经济确实靠这种关系发展起来了，但经济整体环境受到破坏，扰乱了公平竞争、机会平等，给经济可持续发展埋下长期隐患。

新型政商关系的方向是“既亲又清”。官商之间可以“亲密”但不能“无间”，尤其是心理上的“间”和规则上的“间”，必须防止私人利益上的相互纠葛与关联。既要互相尊重、密切沟通又要清清白白、坦坦荡荡。即，政府与民营企业之间的关系应该是建立在制度化、法治化基础上的平等、独立、合作和互补的关系，并且具有鲜明的非人格化特征。政府官员按照法定职责和国家公职人员行为规范履行职责，民营企业家按照国家所允许的方式和市场经济规则积极与政府官员沟通。双方并不是以个人喜好、情感和利益作為交往的基础，而是在职业的行为准则所允许的范围内建立联系。

新型政商关系的内涵是“主动的、合法的、阳光的”。所谓主动，是指政商双方应多沟通、多交流，主动了解并解决对方合理的诉求。当民营企业遇到困难和问题的时候，领导干部要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。民营企业家也应对政府讲真话、说实情、建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓合法，是指政商任何一方都不应有触犯道德和法律的行为。企业经营遇到困难和问题时，要通过正常渠道反映和解决，如果遇到政府工作人员故意刁难和不作为，可以向有关部门举报，运用法律武器维护自身合法权益。所谓阳光是指政商双方应秉持公心、真心、诚心和热心进行交往。领导干部要坦荡真诚同民营企业接触交往，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。民营企业家要洁身自好、走正道，遵纪守法、光明正大搞经营，遇到困难和问题时，通过正常渠道和法律武器合法反击。

新型政商关系的原则是“对事不对人、独立自主”。对事不对人指双方交往强调与事近，而不会与某个特定的官员或特定的企业家走得过近。在处理具体事务上，双方保持密切关系，企业了解政府迫切需求的产业项目，凭借自己可靠的商业模式和市场化经营渠道，争取政府支持和政策倾斜。独立自主是指企业应主动找寻并转移到更加公平、透明、规范和有序的商业环境中经营，而不是紧紧跟随官员的职务升迁变化而制定企业的发展方向和策略。利用这样的特殊关系，企业即使得到了超常规的发展机会，但一旦官员落马，这些企业往往难逃法律追究。如黄光裕、张文中、周正毅、顾雏军、仰融、牟其中等纷纷成功又纷纷落马，便是最好的例证。也有很多企业家与政界关系密切，相互支持，互动频繁，但又保持了安全的距离，比如鲁冠球、柳传志、王健林、马云、刘永好、王石等等，他们恰恰是拿捏好了以上的尺度和原则。

三、构建新型政商关系的关键在于制度设计

构建新型政商关系不是朝夕之功、一蹴而就的，而是一个需要多管齐下、多措并举的系统性、长期性工程。其成功的关键在于合理的制度约束和引导。

十八大以来，党中央、国务院明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在此基础上，进一步实行简政放权和商事制度改革，建立权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度，全面减少运用行政手段干预微观经济运行的做法，进一步弱化政府在资源配置中的作用，切实把政府职能的重点放在依法监管、提供服务、营造环境上来。在减少政府权力的同时加强对权力运行的监管，十八届四中全会提出要细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类和幅度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出要对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。《中华人民共和国刑法修正案（九）》对贪污受贿犯罪的定罪量刑标准、行贿犯罪的处罚力度和重特大贪贿者可以终身监禁等方面做了修改，进一步加大了反腐的力度。除此之外，清理“裸官”、八项规定、巡视工作等等一系列反腐防腐制度建设，不断的压缩非正常政商关系行为的存在空间，提高了非正常政商关系的风险。

目前出台的一系列制度设计，更多的是在“约束”上做文章，用制度的“笼子”圈住任性的权利和侥幸的寻租，使政商在法律、制度的震慑之下不敢权钱交易。下一步我们应该通过合理的制度设计，引导政商双方在思想观念上主动转变，最终发展成“发自内心的，亲而又亲、清而又清、纯而又纯的，毫无负担，而又可持续”的关系。也即从“不想腐”上动脑筋、下功夫，从根本上引导经济生态和政治生态，促进新型政商关系成为常态。因此，建议在制度设计上朝以下几个方向努力：

培育商本位社会。浙江有“五个没有”：没有发展现代工业的矿产资源、国家没有在浙江发展大型工业、中央也没有对浙江实行什么优惠政策、浙江企业发展没有大量依靠银行贷款、浙江也没有大量外资进入。但，改革开放以来，江浙一带比上海发展的还快。究其根本原因，在于其历史以来就是“商本位”社会，老百姓推崇自力更生，信奉商业至上，遵循市场规律经营，不依赖政府提供垄断资源，“百姓不有求于政府”，故民企与政府的关系相对平等，甚至于政府有求于企业来拉动地区经济、解决就业和建立基础设施等民生工程。中国的政府一向非常强势，民营企业与政府的议价能力很低。但是当政府有求于企业时，情况会发生改变。地方政府主动追捧，主动给予大量的行政资源投入，企业就不需要行贿，这才是“本应”的政商关系。正因为浙商以发展企业自身能力为根本，靠自身的实力征服政府，所以浙商群体中因为政商关系而落马的商人比例并不高，即便杭州市长落马的大案之下，受到牵连的商人也不多。

纠正政商之间的“血缘关系”。历史以来，政商之间就存在类“母子”关系，传统的政商关系中，政府是“母”，企业是“子”，政府通过强调差别，限制自由，使企业依靠获得政府的垄断资源作为企业支撑。随着管制给官员带来越来越多的灰色收入，官员会更有动力去实行更多的管制，此为负向激励。未来的制度设计应致力于纠正负向激励为正向激励，使企业成为“母”，政府成为“子”，政府尽其所能为企业服务，企业发展起来后帮助政府实现其政绩诉求，双方在相互协作的基础上实现双赢。正向激励才是新型政商关系得以持续的根本。

通过利益联结把“两家人”变成“一家人”。之所以在政商之间存在“说两家话、办两家事”的情况，是因为政府和企业是各自运转的两个体系，官员的自身利益与企业的利益没有必然的、直接的联系。非正常政商关系中双方的不当得利或者非法所得只是践踏规则下其他主体利益受到损害基础上的超额寻租利润，谈不上是真正的利益共同体。未来的制度设计应该设计出体现政商关系的指标体系，通过改变官员，甚或所有公务人员的工资结构等等方式，改变公务人员的利益结构，使其主动建立“他好我也好、大家好才是真的好”的新型政商关系。

责任编辑/李永生