增城区“一张蓝图”实践的思考

钟 晔 黄美琪 吴华斌 莫 星

(增城市城市规划设计室，广东 广州 511300)



增城区“一张蓝图”实践的思考

钟 晔 黄美琪 吴华斌 莫 星

(增城市城市规划设计室，广东 广州 511300)

在对“多规合一”的背景与实践进行分析的基础上，研究基于广州增城区的实践，对其工作成果进行了总结，从规划期限、目标、内容、审批体制和数据基础等方面,讨论规划间存在的冲突问题，并对增城区“多规合一”的改革方向和路径进行了讨论。

多规合一，地区发展战略，改革方向

1 “一张蓝图”内涵

2013年12月的中央城镇化工作会议上，我国的新型城镇化的建设正式拉开帷幕。2016年1月，广东省住房和城乡建设厅印发《绘就全省规划一张蓝图的实施方案》的通知，要求增城区认真贯彻落实，到2016年年底完善“一张蓝图干到底”的体制机制。“一张蓝图”的核心内容指的是指导城镇或区域发展的“统一的空间规划体系”，也就是“多规合一”，它是实现新型城镇化的重要技术方法。

空间规划体系的基本内涵是根据城市管理部门不同的诉求，按照不同的工作目标、技术规范、审批机制等方面来编制的，侧重点各不相同的规划。存在矛盾的根本原因在于一个城市的发展与管制不可分割，同时存在。如城乡规划管理部门、发改部门、交通运输管理部门编制的规划成果，对发展有更大的诉求，成果具有前瞻性，容易突破各类已有的控制线。又如国土资源管理部门、林业园林管理部门、环境保护管理部门编制的规划成果，对于管制有更大的诉求，侧重点是在城乡快速发展过程中，保护各类重要的自然资源。

为了解决指导思想、执行标准、行政职能存在差异的各部门之间的矛盾，城市管理者希望把不同部门的规划整合在一起，形成“一个市县一本规划，一张蓝图”，称之为“多规合一”。通过“多规合一”更好地指引城市的发展与管理，为新型城镇化的战略目标“一张蓝图干到底”提供统一的、具有法定的效率的空间规划指引。

2 推进“多规合一”试点工作情况

增城全区总面积1 616.47 km2，下辖7个镇、4个街道办事处和1个国家级经济技术开发区，是珠三角城镇群和珠三角东岸城市穗深港黄金走廊的重要节点。

2014年，增城区被列为全国28个“多规合一”的试点市县之一，增城开展“多规合一”试点有着良好的工作基础。2015年，增城区被列为广东省的市县经济所社会发展总体规划编制试点。

2.1 推进国家“多规合一”试点情况

1)加强协调，形成“多规合一”共识。组织规划部门系统梳理研究国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等规划在行政体制、内容体系、分类标准、法律保障、审批程序等不协调之处，出台《多规合一试点改革方案》对“多规合一”的“一”达成共识，在此基础上，重点围绕“一张图”推动各规划的调整协调。

2)统一部署，落实工作目标和任务。促成规划部门形成共识基础上，同步明确落实试点工作的目标任务。

a.明确“一张图”，确定空间发展总体格局。在三大空间划定工作中，增城区充分利用前期“三规合一”成果，包括“三规合一”GIS平台、统一的城乡规划与土地利用规划的建设用地规模，建设用地控制线、产业区块控制线、生态保育控制线、基本农田控制线等“四线”等，较快地落实部门共识、规划协调，建立统一坐标、用地边界及属性的“一张图”。b.明确重大专项，确定人口、经济、社会等发展要素支撑。明确提出人口、产业、公共服务、基础设施、生态环保等重大专项，以此支撑发展战略、目标以及“一张图”的总体格局。c.探索管理创新，完善规划实施协调机制。按照多规合一工作管理架构明确各部门的分工事项，重点优化项目审批流程，建立健全由城乡规划、发展改革和国土资源管理部门为主，环保、林业、水利、农业、交通、经济和信息化、财政、城市管理等多部门协同配合的工作机制。

3)落实抓手，以“四定”落实总规编制。按照“定项目、定目标、定空间、定专项”的方式推进总体规划的编制，实现协调各类规划。

定项目：是分城镇发展类、产业发展类、生活服务类、农业生产类、生态发展类等，梳理确定落实土地红线，支撑总体规划发展战略、目标的落实；定目标：分核心目标以及三类专项指标(城乡发展目标、土地利用目标、生态环境保护目标)两个层次，重点协调经济发展、土地利用、生态保护等发展要求，形成统一的发展目标体系；定空间：是协调耕地、城乡发展用地、生态保育区等空间边界及导引，划定“三区三线”，形成统一的空间布局。

4)构建机制，完善“多规合一”规划管理。

a.建立领导小组协调会议制度，区国土规划局、发改金融局、环保局等部门相关人员组建工作专责小组，进一步推动“多规合一”管理实现常态化、动态化、实时化，完善多规衔接机制。b.加强“十三五”规划纲要战略引领下的规划协同。建立部门协作的“多规联动”编制机制，从规划体系、实施方式、管理机制上理顺关系，以规划纲要为指导，以土地利用总体规划提出的土地利用调控指标和城市总体规划确定的空间布局和建设用地要求为依据，明确各专项空间规划的核心内容应与规划纲要内容一致，由发展改革、城乡规划、土地管理以及生态环保部门针对共同的重大建设项目实行部门联动操作，达成年度层面的规划实施协调。c.实施多部门联动管控。重大规划必须由牵头部门联合多规合一部门技术审查，经区委区政府审定后提交区人大通过，土地利用总体规划、产业发展规划、环保和生态规划、城乡规划等分别由区国土、发改、环保、建设等部门组织编制，各规划可自行深化提出本部门的实施措施和配套政策。在现有区规划部门的“三规合一”信息平台基础上建立“多规合一”信息联动平台，实现多部门空间信息的联动与共享，建立发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。

2.2 推进省“多规合一”试点情况

1)提出深化改革的总体思路。

根据省对市县规划改革创新要求，明确增城区本轮省级试点工作重点为：按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，以对国家《导则》的优化和深化为技术依据，整合相关规划的空间管制分区，形成一张将开发与保护融为一体的城镇、生态、农业“三类空间”规划布局总图。

2)合理划分“三类空间”。

a.编制空间规划底图。重点推进形成一个自然资源、人口、经济、土地、社会等统计口径统一的数据库，为开展空间开发评价、划分“三类空间”提出数据基础。

b.开展空间承载力评价。根据空间规划底图，统筹从地形地势评价、交通干线影响评价、区位优势评价、人口集聚度评价、经济发展水平评价、自然灾害影响评价、可利用土地资源评价、可利用水资源评价环境容量评价、生态重要性评价等10个方面进行分项评价，最终形成开发适宜性评价。

c.划分三类空间。基于开发适宜性评价结果，结合现状地表分区，划分城镇、农业、生态三类空间的初步方案，再结合地区发展战略、相关规划诉求等，调整确定城镇、农业、生态三类空间的最终方案，并同步细化提出三类空间管治策略及指引。

3 试点工作主要问题与建议

1)现有规划法定地位不一致导致规划融合协调矛盾工作难度大，建议下放规划编制与审批权。增城撤市设区后，增城区不再具备编制和审批城乡总体规划的权限，而土地利用规划、环境保护规划仍由本级政府部门组织编制，且分别由省、区级政府审批，三个规划的法定地位不一致。建议充分考虑增城作为国家“多规合一”试点的工作需要，将城乡总体规划的编制权与审批权从上一级规划部门下放到区县，由本级政府审批，以切实提升地方政府对规划的实际管控能力。

2)原“三规”成果未法定化导致规划未能实施。增城区“三线”成果依据原“三规合一”成果基础，但由于“三规合一”工作成果仍未得到上级国土管理部门审批通过，尚未具备法定效力，导致原来的建设用地控制线内的用地与现有农保地发生冲突，“多规合一”成果仍存在原有矛盾冲突未解决的瓶颈。建议上级部门尽快审批通过原“三规合一”成果，确保“多规合一”的依据基础法定化。

3)“生态红线”存在部门差异，建议国家层面理顺生态区线的一致性要求。多部门出台“生态红线”划定指南，市县层面红线划定工作难以开展。建议在国家层面由各相关部委联合明确城市层级生态红线的管控体系的分类内容、技术方法及要求。

4 对地方政府的启示

1)加强经验总结。进一步优化完善以国家《导则》为蓝本的增城区三类空间划分规程，并结合空间战略意图和增城区控规一张图等具体工作，加强后期工作中对三类空间边界的优化、整合性调整，为全区各部门规划协同提供基础，以及提供给广州市国规委深化“多规合一”工作作参考。

2)逐步加快推动成果应用。整理形成“十三五”期间各类重点建设项目，并对项目各项要素指标进行细化、明确，达到可以落图标准，将增城区“十三五”重点建设项目、重点建设的园区城区一一落实到空间布局图中，进一步明确空间开发时序，使“十三五”规划可实施、可落地，强化规划的约束功能、引导功能和管理功能。

3)推动建设信息联动平台。配合国规部门，在现有区规划部门的“三规合一”信息平台基础上建立“多规合一”信息联动平台，推动多部门空间信息的联动与共享提供基础性数据，实现对项目进程的可跟踪、可推进、可评估，以及各政府部门在项目策划、审批以及统计等方面的有效协同。

4)着力推动完善常态化的工作机制。强化多部门联动管控，实施“多规合一”规划审查机制，强化总体规划的主导地位，在空间信息联动平台管理、规划审查等方面系统地建立起常态化工作协调机制。

[1] 胡 俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划，2010(7)：20-25.

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[5] 王 俊，何正国.“三规合一”基础地理信息平台研究与实践——以云浮市“三规合一”地理信息平台建设为例[J].城市规划，2011(S1):58.

Reflections on the practice of “a blueprint” in Zengcheng district

Zhong Ye Huang Meiqi Wu Huabin Mo Xing

(ZengchengUrbanPlanningandDesignInstitute，Guangzhou511300,China)

The paper analyzes the backdrop and practice of multiple plans integration, concludes “one drawing, one plan, one mechanism” approach of Zengcheng district, discusses their disintegration from planning period, target, content, inspection and approval, and database, analyzes and discusses future orientation and path of Zengcheng district planning integration.

multiple plans integration, regional development strategy, future orientation

1009-6825(2017)18-0006-02

2017-04-06

钟 晔(1972- )，女，工程师

TU982

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