考察德国、捷克立法工作的几点启发

胡健

2016年10月中下旬，我随代表团出访德国、捷克，就公众参与立法等主题进行调研，先后拜访了巴伐利亚州州长办公厅、巴伐利亚州议会、慕尼黑市政府、联邦司法与消费者保护部、德国联邦议会、德国联邦律师公会、德国国际合作机构驻柏林办公室，捷克众议院、内政部等机构，与立法工作者、律师、学者、媒体工作者等进行座谈交流，形成以下几点体会感受，与大家分享交流。

一、充分认识政党在立法中的重要作用

德国、捷克都是议会制国家，多数党在立法中发挥举足轻重的作用，哪怕是少数党也要积极发表意见、影响立法，为下一次选举争取更多的选票。从新闻媒体的报道或者议会网站的记录，可以比较直观地看到作为个体的议员在立法中发挥的作用，比如在听证会上凌厉发问、在议会辩论中慷慨陈词等，但真正影响议会立法走向的却是一双看不见的手——政党。事实上，无论是法案的起草、提出、审议和表决，还是立法的公众参与乃至全民公投，政党都在其中起着重要的组织动员、沟通协商、弥合分歧、推动共识的作用。比如，德国基督教社会联盟（“基民盟”）自1966年以来在巴伐利亚州长期单独执政，是该州最重要的政治力量。巴伐利亚州议会“基民盟”党团的立法助手Amslinger先生就坦承，该州议会审议的每一项法案，如果得不到该党团的同意，都不可能表决通过。州议会少数党自由选民党团的立法助手Kempf女士也介绍，该州公民曾联署提出取消大学学费的提案并要求公投，该党赞同这一提案，但由于该党是小党，必须说服大党同意，才有可能推动这一立法进程。最终，“基民盟”为了争取选票，也赞同了该提案，将公民提案转化为该党党团的提案，并经议会表决通过后于2013年生效实施。

通过与两国议会工作人员的交流座谈，我们深刻感受到，无论在哪个国家，立法都是国家重要的政治活动，承担着将政党的政策主张通过法定程序转化为国家意志的重要使命。我们认识和分析以三权分立、两院制和联邦制为主要特征的西方民主制度，决不能忽视政党在其运作中的关键作用。特别是在当前党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局新的历史条件下，立法任务越来越重，立法要求越来越高，立法难度越来越大，立法节奏越来越快，我们更要始终保持政治上的清醒和坚定，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，更加坚定地维护以习近平同志为核心的党中央权威，把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个方面，确保每一项立法符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

二、充分发挥代表（议员）反映和表达公民立法诉求的主渠道作用

在代议制国家，议会是民意的汇聚之地，议员作为选民选举出来的代表，是反映和表达民意的主体。议员充分发挥在立法中的主体作用，在法案的起草、审议、辩论等程序中广泛吸纳和充分反映选民的意见建议，本身就是公众参与立法的重要形式。比如，捷克众议会为每一名议员制作了网页，上面有议员的电子邮箱、办事处地址、参加的专业委员会、议会发言记录等详尽的信息。选民可以便捷地找到最合适的议员来反映自己的立法诉求。又如，巴伐利亚州议会议事程序规定，每个党派每年可申请召开两次立法听证会，邀请各方面人士参加，议员直接听取公民对有关立法的意见和建议。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，密切联系人民群众是人大及其常委会最大的政治优势。党中央强调，人大及其常委会要发挥在立法工作中的主导作用。包括常委会组成人员在内的人大代表作为国家权力机关组成人员，代表人民行使立法权，地位崇高、责任重大、使命光荣。在立法工作中，应当发挥好人大代表和常委會组成人员来自各行各业、了解实际情况、反映群众意愿、回应人民呼声的巨大优势。每一名常委会组成人员可以联系一部分人大代表，每一名人大代表可以联系一部分下一级人大代表，实现常委会组成人员与人大代表、五级人大代表之间信息共享、渠道通畅，确保基层人民群众、基层人大代表的立法诉求和意见建议可以通过各级人大代表反映上来，从而在立法中得到充分考虑。此外，还要提供必要条件，鼓励人大代表加强调查研究，广泛听取基层群众的立法诉求和立法建议，形成高质量的立法议案；高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，把代表议案建议的办理与编制立法规划计划、制定修改法律法规紧密结合起来；邀请相关代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，拓宽基层人大代表参与立法工作的渠道。

三、大力推动各类行业协会商会等社会组织成为公民参与立法的重要途径

公民作为个体参与立法，存在信息不对称、表达渠道单一、声音太小得不到重视等客观困难。德国哈勒大学的克鲁斯教授指出，公民参与立法的影响比较小，只有通过协会形成的集体意见，才会对立法产生较大的影响。捷克内政部立法厅厅长Vit Stastny先生也谈到，除了个人信息自由法等关系个人切身利益的法律，公民一般不会亲自参与立法讨论，而是通过协会、组织等反映其立法诉求。德国联邦司法部在法案的起草阶段，就高度重视协会的意见和建议；我们所走访的德国联邦律师公会，就在民事、刑事、诉讼等多个领域的立法进程中发挥了关键作用。在我国，以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是社会主义现代化建设的重要力量，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会管理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。

当前，中央已就改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展作出了战略部署。有立法权的国家机关应当按照中央精神，鼓励和引导社会组织履行社会责任，积极参与立法，发挥其反映公民立法诉求的重要作用。

四、不断扩大公民对人大及其常委会各项工作的知情权，以公开和透明推动立法的公民参与

向公民提供全面客观的信息，是公民参与立法的重要前提和基础。当前，互联网思维和信息化潮流正在深刻影响着各个国家、各个行业、各个领域。我在访问过程中感受到，德国、捷克的立法机构、行政机构已经在提前谋划、主动出击，充分发挥互联网和信息化的优势，通过技术手段扩大公民的立法参与，提高立法的民主化和科学化水平。比如，德国联邦司法部已经建立起完善的法律草案网上征求意见系统，高效便捷地征求意见、沟通反馈；捷克联邦内政部也有比较完善的全国性的立法征求意见系统和文本公布系统，并争取在2020年1月实现用电子公报替代纸质公报。又如，德国联邦众议院、捷克联邦众议会向公众透明开放，公民和媒体既可以申请旁听全体会议、委员会会议、听证会等，也可以通过电视和网络直播了解议会的动态。对于议员的发言记录、听证会的报告、法案的进展情况等，都可以很便捷地在官方网站上获取。

我们体会，应当顺应信息化时代的新要求新挑战，以“互联网+”的思维，进一步提高人大工作特别是立法工作的信息化水平，以便捷的方式和充分的信息推动立法的公民参与。比如，可以尝试公民旁听、电视直播常委会会议和分组讨论会议，建立覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法律草案征求意见系统和法规备案审查信息平台。

五、加强与公民的沟通交流特别是及时反馈，不断提高公民参与立法的积极性

在立法过程中，不断拓宽公民有序参与的途径，及时反馈公众提出的立法建议，既是民主法治国家人民主权原则的必然要求，也是深化民主立法，确保法律有效实施的有力保障。在访问中，我们切身感受到，两国立法机关、行政机关以及司法机关都特别重视与公民的沟通交流，特别是注重反馈、形成互动，不断提升法治建设的社会参与度和民众认可度。比如，德国巴伐利亚州政府特别重视城市发展规划中的公民参与，在州部队营房、普拉纳啤酒坊、艺术区等重要项目的议会讨论、政府规划、部门执行的过程中，高度重视公共关系建设，及早组织公民参与，向公民提供全面的信息资料，通过报告会、展览会等途径，利用互联网、报刊等各种媒介，促进议会、政府与公民进行公开透明的交流，充分听取各方面的意见和建议，调动各利益方的积极性，确保有关项目照顾各方面的利益诉求，确保平稳开工、顺利完工。又如，巴伐利亚州议会共有13个专门委员会，每个专门委员会都有专门机构或者人员来处理公民的信访与投诉，畅通议会与公民之间的交流渠道。德国联邦司法部专门成立直属部长的公民交流处，对公民写给司法部长的立法和修法建议予以答复，既营造亲民的政治形象，客观上也促进了公民参与立法的积极性。这些做法对我们有一定的借鉴意义。

党的十八届三中全会决定提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等积极回应社会关切。党的十八届四中全会决定提出，健全法律法规规章公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。据此，全国人大常委会法工委2014年制定了对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法。2015年立法法修改，在法律中明确规定了向提出审查建议的公民、组织进行反馈。据统计，2015年共对18位审查建议人（14位公民、4个组织）提出的审查建议进行了反馈，社会反响较好。2016年6月，法工委收到江苏省人大常委会法工委转来的南京市琅琊路小学四年级一班的同学们提出的修改广告法的建议信，在认真研究的同时，还将同学们的意见转送国家工商行政管理总局，请其商国家新闻出版广电总局提出意见。工商行政管理总局和国家新闻出版广电总局对同学们通过调查研究提出修改广告法建议的做法予以肯定，同时表示，将认真研究同学们的建议，在今后监管执法和制定规章、规范性文件时予以参考。法工委给南京市琅琊路小学四年级一班的同学们认真回信，一方面告知他们有关建议的研究情况和有关部门的反馈情况，另一方面感谢他们提出的立法建议，并欢迎同学们继续关注全国人大及全国人大常委会的立法工作，鼓励他们提出更多更好的意见，为国家法治建设贡献自己的智慧。有关媒体报道后，社会反响很好。我们体会，随着社会公众参与立法途径的不断拓宽，立法和监督程序越来越走向公开透明，公众对反馈工作十分关心，也有更高的期待。这是促使我们不断改进工作、健全制度机制的动力。下一步，要在法律草案征求意见和备案审查工作中继续开展反馈工作，及时总结经验，改进反馈内容和形式。关于反馈内容，可以在工作量和时间允许的情况下，选择一些有代表性的立法建议或审查建议，在告知意见采纳情况或研究结论的同时，根据情况简要说明研究过程、征求意见情况以及研究结论的理由等，以增进公众对立法工作和备案审查工作的了解。

六、继续下大力气加强立法专业队伍建设

通过访问，我们深刻感受到，两国立法工作的顺畅运行和立法质量的不断提高，离不开一支高素质、职业化的立法专业队伍。两国立法专业队伍的特点是：第一，分布广。不仅是议会有专业的立法队伍，而且政府、政党中也有为数不少的专业立法人士。比如，巴伐利亚州州长办公厅成立了专门的立法和法规审查处，负责审查各部起草的法律草案和法规规章，主要職能是为立法提供专业、中立的服务，脱离部门利益的干扰和影响。该处共有8名官员，都具有丰富的实践经验，其中有6名具有法律职业资格。进入该处工作的门槛很高，一般不从社会上直接招聘，而是从各部门的专业人士中遴选。又如，巴伐利亚州议会多数党、少数党的党团都聘请了专业的立法助手，为各政党的立法活动提供专业服务和咨询。第二，地位高。两国立法专业队伍的专业性较强，以法律顾问、律师等为主体，社会地位和收入待遇较高，工作具有长期性和稳定性，对高素质的专业人士有较强的吸引力。与我们进行工作会谈的德国巴伐利亚州议会、州政府，德国联邦司法部、捷克联邦内政部、捷克众议会的立法专家，都是法律界的资深人士，长期从事立法工作，不仅在交流中表现出了很高的专业素养，积极主动地回答问题、介绍情况，而且对自己从事的职业充满感情，具有很强的职业自豪感。第三，阅历广。与我们进行工作会谈的议会立法专家，都经历过多个法律岗位的锻炼，具有十分丰富的法律工作经验，而且与政党、行政、司法等机构有比较通畅的人才流动“旋转门”。比如，巴伐利亚州州长办公厅立法和法规审查处处长沃尔夫冈·哈根博士曾经担任过州检察官、初级法院法官、州司法部律师；巴伐利亚州议会“基民盟”党团的立法助手Amslinger先生，曾经担任过州检察官、初级法院法官，在党团负责宪法、法律和议会事务几年后，将到州司法部任职。

两国立法专业队伍建设对我们有一定启示。两国议员都是专职的，在有个人助手和工作班子的前提下，仍高度重视立法专业队伍建设，充分发挥法律顾问、律师等专业人士的作用。我国人大代表都是兼职的，没有个人助手和工作班子，由各级人大常委会的办事机构和工作机构提供集体参谋助手服务，这就更加需要加强专业队伍特别是立法队伍建设。要按照党的十八届四中全会决定的要求，切实采取措施加强和充实立法队伍，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道，为深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系提供坚实的人才保障和专业支持。

（作者单位：全国人大常委会法工委）