设区市立法的本地需要和地方特色

董长海

2016年6月，河南省鹤壁市十届人大常委会第二十二次会议审议通过了《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》（以下简称《条例》）。7月，该《条例》经河南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审查批准，自2016年12月1日起正式实施。这是鹤壁市首次行使立法权制定的首部地方性法规，也是河南省15个新赋予地方立法权的设区的市中首批获得省人大常委会审批的地方性法规，更是鹤壁市人大常委会紧紧围绕本地需要和地方特色开展立法工作，取得良好实效的一个立法案例，是鹤壁市立法历史上具有里程碑式意义的一件大事，将对加快鹤壁市更高水平的生态活力幸福之城建设起到重要的促进和保障作用。

一、《条例》制定的背景

党的十八大把生态文明建设明确纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届四中全会更是进一步提出用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。鹤壁作为以煤炭、电力资源为主导转型发展的新型资源化城市，近些年来，特别是2005年被确定为全国首批循环经济试点市、2013年被确定为全国首批循环经济示范市以来，鹤壁市在循环经济生态城市建设方面进行了大量的探索和创新，先后被国家赋予全国“循环经济标准化示范市”“节能减排示范市”“中美低碳生态城市试点”“海绵城市试点”等称号，其中一些成功的经验和做法在全国推广或被吸收入国家有关政策法规的制定。因此，很有必要把这些成功经验和做法通过地方立法的形式延续并固定下来，把建设过程中一些倡导探索并被实践证明行之有效的管理模式进一步系统化、规范化。但由于鹤壁市长期粗放型的增长方式所造成的滞后效应，资源环境约束日益显现，生态城市建设还存在一些明显薄弱环节，节能减排任务艰巨，中水回用、餐厨垃圾、建筑垃圾、再生资源回收利用、农业面源污染等关系社会民生和生态环保问题还比较突出。城市建设无论从规划层面，还是管理层面，都迫切需要把制度化、法制化的生态文明建设思想理念融入循环经济生态城市发展，从而更加有效地促进资源和环境保护，使资源利用更加集约节约、环境营造更加自然生态、产业结构更加优化提升，确保鹤壁市提出的建设更高水平“生态活力幸福之城”目标如期实现，确保全市经济社会全面、协调和可持续发展。因此，在鹤壁市被赋予地方立法权后，将第一部立法项目就锁定为《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》，选择用发展循环经济的理念加快生态城市建设是从鹤壁市实际出发，符合鹤壁市迫切需要。

二、《条例》的特点

在《条例》制定过程中，鹤壁市人大常委会严格按照地方立法权限的要求，注重与上位法相契合，与国家政策和本市实际相衔接，与社会未来发展趋势相适应，重点突出鹤壁市是全国循环经济示范市、节能减排财政政策综合示范市以及海绵城市建设试点的优势，强调突出地方特色，力求《条例》切实管用、可操作。

（一）在内容上注重突出重点和针对性

循环经济生态城市建设线长面广，范围宽泛。在制定《条例》过程中，鹤壁市人大常委会紧密结合本市实际，在立法内容上不求面面俱到，重点依据上位法，对鹤壁市最迫切需要又能够做到、能解决实际问题的内容作出规定。《条例》共八章、五十六条，条文内容具体明确、重点突出、针对性强。其中，第三、四、五章是《条例》的重点和特色。针对本市循环经济生态城市建设中的热点、难点及亟待规范管理的问题进行了规定，比如，规定了建立产业生态网，完善清洁能源与新材料、绿色食品、镁精深加工等行业产业并形成生态工业链条；推进农作物秸秆和农副产品加工废弃物、养殖废弃物资源再利用；建立建筑废弃物资源化利用交易平台；新建、改建、扩建建设项目和产业园区应当配套建设中水回用管网设施，具备使用中水条件的企业应当使用中水；取消毛坯房，鼓励商品住宅装修一次到位等。特别是第五章海绵城市建设，在全国首创性以立法形式规定了海绵城市的理念、原则、规划及管理等。

（二）在具体条款中注重突出实用性和可操作性

为使《条例》管用实用，能够解决实际问题，《条例》制定坚持简繁有序原则，少一些原则性、宏观性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些宣示性、号召性的条款，多一些实质性、具体化的规定，能具体的尽量具体，能明确到位的尽量明确到位。对一些带有引领性或不宜在《条例》中明确到位的内容，我们在《条例》中规定由政府另行出台相关具体管理办法，比如，对建筑废弃物收集、运输、处置和餐厨废弃物收集、运输、处置的具体管理办法等，规定由市人民政府另行制定，给政府留出灵活操作空间，增强政府主管行政部门的执行力度，进一步加强条文的可操作性。

（三）在权责划分上注重统一性和对应性

《条例》制定坚持权责罚相统一，在赋予市县（区）人民政府有规划编制生态城市建设权力的同时，明确规定各级政府必须每年向同级人民代表大会或常务委员会报告，并建立相应目标责任考核制度。对《条例》中涉及的有關单位部门，我们明确责任主体，明确权力边沿，明确处罚标准，明确上下限，《条例》规定建立领导干部循环经济生态城市建设工作离任审计制度，对未完成责任目标的，追究相应行政责任；规定国家机关及其工作人员和企业等违反本条例有关规定应承担相应的法律责任等，力求权责罚一一对应，切实保证和维护立法的严肃性、权威性。

三、几点启示

赋予设区的市地方立法权，给鹤壁市人大立法工作带来了新的机遇，为推进设区的市的民主法治建设创造了有利条件，也为地方人民代表大会制度建设注入新的活力。鹤壁市人大法制委在立法工作中积极作为，勇于开拓，在立法的道路上迈出了坚实的第一步，有很多经验值得总结。结合鹤壁市立法工作实际，笔者认为，要使一部地方法规真正发挥作用，真正为推动本市经济社会发展保驾护航，应当把握以下几点：

一是要注重本地实际需要。设区的市立法应当从市情实际出发，从亟待需要出发。立法过程要始终坚持问题导向，着重在解决具体实际问题上下工夫，以解决经济社会发展中迫切需要解决的问题为出发点和目标，要能及时回应社会普遍关注的热点、难点问题，并把这些问题上升到立法层面来进一步规范，条文内容要管用实用，切实解决实际问题。

二是要注重突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力。地方立法应当着重针对本地特有问题，选择法律关系相对单一的事项，不贪大求全，不重复照搬，既立足当下，又着眼长远，统筹兼顾。要敢于对社会经济发展中亟待解决、民生发展中的热点难点、最接地气的事项进行立法，突出重点，凸显特色。

三是要注重科学民主立法。科学立法、民主立法是保障立法质量的根本途径。设区的市立法在起步阶段要保证立法质量应从以下几方面着手：其一是完善科学的立法机制。抓好人大立法队伍建设，充分发挥人大、政府、研究机构等各方面的力量，形成党委领导、人大主导、政府协同、社会参与、制度保障的地方立法工作格局；抓好立法规划和计划的编制，建立立法项目征集和论证机制，提高立法的针对性、及时性和系统性。其二是运用科学的立法技术。准确把握和科学处理立法原则性与灵活性、立法稳定性与发展性的关系，既要有明确具体的规定，又要有特殊、变通的规定，既要维护法的严肃性权威性，又要适应客观情况的变化；要推行精细化的立法方法，减少原则性、宏观性、宣示性条款，有的放矢地对关键条款进行深入研究和审议，切实增强地方性法规的针对性和实效性。其三是大力推行开门立法。着力发挥市人大及其常委会在立法中的主导作用，建立社会各界有序参与立法的相关制度，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。

四是要建立严格的向党委汇报制度。一方面市人大及其常委会在起草地方性法规过程中遇到的重大问题，应及时向市委报告，由市委研究决定。另一方面，市委要通过审定市人大常委会制定的立法计划和立法规划，确定地方立法工作的重点和中心任务，并适时提出立法建议和要求，通过法定程序把涉及全市经济社会发展全局的重大决策和实践证明行之有效的政策措施转化为地方性法规，确保市委的主张贯彻到具体的立法当中。

五是要注重加强法规宣传贯彻。要把法规宣传贯彻放在与立法同等重要的位置，把制定法規的过程当作普法的过程，充分利用好传统媒体和新媒体，同步推进立法宣传，提高全社会的法治意识。同时，市人大常委会要把地方性法规的贯彻落实作为一项长期的工作任务，持续深入地加以推动，综合运用人大代表视察、执法检查、听取专项工作报告和立法后评估等多种形式，开展对法规宣传贯彻情况的监督检查，真正使法规发挥应有的作用，服务经济社会发展大局。

（作者单位：河南省鹤壁市人大法制委）