完善立法后评估制度的若干建议

谢天

立法后评估工作早在十年前就有地方已经进行了探索。此后，全国各级各地纷纷开展了探索实践。作为一项实践性、操作性很强的制度，其实施效果与设计目标之间还存在着一定差距。本文就评估程序启动、评估对象选择、评估方法革新、评估成果运用四个方面进行探讨，以期对进一步完善立法后评估制度有所裨益。

一、评估程序的触发——主动启动与被动启动

评估程序的启动在实践中较为常见的是由立法机关发起，这是一种自上而下主动发起评估的形式，目的是了解法律法规的实施状况，以利完善相关法律法规，改进立法工作。人大基于自己立法机关的地位主动发起进行评估，无论从其职能考虑，或是立法科学化民主化和提升立法质量考虑，均具有正当性、权威性。实践中的评估活动大多属于这种主动启动的情况，在此不加以赘述。

考虑到制度完整性，与主动启动相对应的，应当具有被动启动形式。一部有瑕疵的法出台后，最具直观感受的群体往往是适用法的机关和企事业单位、人民团体或公民。若此时等到立法机关自己发现再来启动评估，很可能早已造成无法挽回的重大损失。这种情况下，对法律法规的正义属性要求已经超越对其稳定性的要求而占据了首要位置[1]。基于被动形式的应急评估制度存在的合理性就在于此。应急评估的发动主体可设定为司法机关与行政机关，公民、法人或其他组织。

行政机关和司法机关作为法的适用方，在合法性、针对性、可操作性方面具有相当大的发言权。对于司法机关而言，在审理案件过程中适用率高不高，是否存在与上位法相抵触或与同位法不一致的情形是深谙于心的。行政机关作为行政执法主体，对制度设计是否科学合理，条文规定是否明确合理，执法成本是否高昂，工作效率提升还是降低等方面，具有最直观的感受。一旦司法机关和行政机关因为法的规定不合理，严重阻碍工作进度，甚至对人民群众产生了较大的负面影响时，行政机关和司法机关就应当而且必须发起应急评估，从而摆脱执法和司法过程中的尴尬境地。

公民、法人和其他组织作为基数最大的一个群体，他们的利益诉求多是最迫切且最易受损的。“某部法律法规实施后是否起到了立法本意所强调的调节作用，是否保障他们的权益，抑或是对他们更加不利，都是这个群体极为关心的问题”[2]，他们对法的实效性感受最为深刻，因此赋予他们提起评估的权利也是适当的。还有一个现实问题摆在我们眼前：相比行政机关、司法机关，公民、法人和其他组织似乎难以找到合理的渠道去反映和表达他们的意见。笔者认为，这部分群体的立法评估提起权需要借助某个机构，由这个机构作为接受公民、法人和其他组织有关立法的意见与建议的窗口，由该机构来接受整合群体意见，最终提请立法机关启动评估程序。这个机构最好具有一定的权威性，不易被其他群体控制，且能较为中立地吸收公民、法人和其他组织的各种建议。笔者认为，由立法机关来扮演这样一个中介角色更为适当。考虑到实际上发起和主导评估的仍然是立法主体，这部分工作可由立法机关的某个下设工作机构来进行处理，这样立法机关可以获得更为真实的第一手资讯，这对后续评估活动展开的资料收集方面大有裨益。再者，由于接受意见和发起评估的均是立法机关，对立法机关启动立法后评估活动也具有督促意义。

有人会质疑，如果最终都是由立法机关发起评估，那么立法评估提起权赋予公民、法人和其他组织有什么意义？笔者认为这样做仍旧是有意义的，将发起权利赋予这部分基数最大的群体，使他们提起紧急评估有法可依，特别是发表自己对法实施的意见具有正当性。在实际操作中，也促使评估实施者更为重视他们的意见。

二、评估对象的选择——以需求为导向的新思路

评估对象的选择，也即评估范围的界定，解决的是评什么的问题。实践中，评一部完整的法的典型案例有全国人大常委会对《中华人民共和国残疾人保障法》立法后评估、宁波市人大常委会法工委对《宁波市市政设施管理条例》的立法后评估等；评一部法的几个条款的典型案例包括湖北省人大常委会对《市容和环境卫生管理条例》的若干制度性条款进行评估，评估范围限定在该条例的第十条、第十五条、第二十条、第二十五条、第三十九条、第四十条；评某一类法规的典型案例包括江苏省无锡市人大常委会组织市人大法制专业组代表对《无锡市房屋登记条例》《无锡市土地登记条例》进行立法后评估等。

虽然上述评估对象范围选择不一，事实上，我国目前的立法后评估倾向于整体性评估。以立法评估走在前列的上海市为例，《上海市历史文化风貌区和优秀建筑保护条例》评估工作这一项，耗费八九个月才做完。期间座谈会开了20多场，问卷选择了883个样本，还不包括实地调研等工作。这种一揽子评估方式的科学性确实有待考证，人力、财力不足也是一个非常现实的问题。

法的滞后性是客观存在的，无论哪个地区均面临着法的稳定性与经济社会发展的变动性的矛盾问题，我们也必须承认资源和精力是有限的。整体性的评估不可避免地存在大量消耗，若是为了节省成本就减去座谈会、问卷调查、听证会等环节，那么评估结论真实性和可靠性就要大打折扣，还不如不评估。为保证素材的真实可靠，必要的调研环节又必不可少。或许我们可以提供更为务实的思路，一部法起关键作用的法条并不是全部，而是有限的若干条。回归到需求导向的指导思想，我们可以有选择地将部分条款排除在评估对象选择之外，重点是评估和检验那些起关键作用的法条。无论是评哪些法律法规，或者是评一部或者几条，或许我们可以秉持这样一种态度：有需要的就评，没有需要的就不评，以需求为导向，而非胡子眉毛一把抓，根据需要为解决问题而评估。

三、评估方法的革新——互联网大数据时代下的新选择

如果说，根据科学标准来实现提高地方立法质量的目标是立法评估工作的根本，那么寻找到科学合理的评估方法就必不可少。传统的评估方法包括以抽样调查、实地考察为代表的社会实证调查方法，例如座谈会、专家论证会、听证会、问卷调查、走访等。这些方法在实践中已经被立法工作者纯熟运用，通过这些渠道收集到广泛真实的信息，成为整个評估方法体系中不可缺少的一环。值得我们注意的是，在互联网大数据时代，网络平台成为立法后评估工作展开的新工具之一，特别在收集公民、法人、其他组织意见与建议方面起着难以替代的作用。

互联网大数据时代在立法后评估活动中的利用方式可以分为两部分：从互联网的角度来说，我国网民规模达7亿多人，其中手机网民规模6亿多人，这说明网络已经成为收集群众意见不可或缺的平台之一，这也是传统的评估工作法，特别是以发放问卷、实地考察为主的实证分析法难以逾越的鸿沟——覆盖面太窄，数据收集不够翔实；从大数据技术的数据聚合功能角度来说，数据收集高效、精准化，大量评估意见处理的科学化，评估程序与评估报告借助大数据技术公开化等等，这些都是实现立法机关与社会良性互动的方式。

立法后评估最终要依靠大量的评估工作人员来实现，大数据技术全面提升了评估工作人员的收集、处理数据能力。由此可见，立法后评估活动的顺利有效的展开越来越取决于大数据和数据分析，而不再仅仅依靠评估工作人员的经验和直觉。互联网大数据时代的社会背景给予我们展开评估工作的新方式，然而值得我们注意的是，收集意见时，网络的民意表达绝不可作为民意的全部。网络上构建的虚拟社会更易受到不理性因素的影响，甚至被个别不法分子控制舆论导向也不无可能。因此我们为互联网大数据时代带来的便利感到欣喜的同时也应保持警惕，防止盲目的技术崇拜带来的弊端。

四、评估成果运用——反思第三方评估机构资质问题

立法后评估成果往往体现在评估报告中，评估报告所提出的修改法律法规条款建议、完善立法工作若干意见得到重视并及时转化运用，是立法后评估的根本目的和关键。目前，立法机关对评估成果的运用方式有立法解释、对法进行修改补充、有效期至不合时宜的可废止、完善配套制度等几种方式，学界对评估成果运用研究的着力点似乎均是建立在立法机关对评估成果完全接受的前提基础之上。值得我们反思的是，在第三方评估机构兴起的今天，特别是实践中已开始出现全权委托给第三方机构进行整个评估活动，立法机关几乎抽离的这样一种现实情形下，我们该如何保障第三方机构作为评估主体的资质。一个评估机构的资质考察可以从以下几个方面着手：评估人员、评估机构、评估报告。

第一，评估人员的资格认定。首先，第三方机构兴起的最主要原因就是对其中立性的考虑，作为常设的、独立的、专业的评估机构，其组成的工作人员不得包括立法机关工作人员，这也是最重要的因素。这里需要说明的是，第三方机构主要是作为立法后评估活动的主导方存在，负责发起、规划、数据整合、撰写报告等工作。主持立法后评估的活动由第三方来完成，此时需排除立法机关的参与，否则第三方机构的中立性就会被质疑。实际的参与评估过程中，特别是对被评估的法发表意见时，此时是需要立法机关参与的，否则收集的意见就会有失公允。上述二者描述的是不同情况，需要被区分。其次，评估工作人员需具备足够的法学功底，熟悉法律文本，掌握一定的立法技术。未来在评估工作常态化的基础上是否有必要设置专门的立法评估资格考试还犹未可知，但我们能够确定的是，评估队伍的组成人员必须具有相当的法律素养才能胜任这份工作。最后，有故意犯罪记录，或者在其他评估活动中有过失犯罪记录的，不得从事立法后评估工作。

第二，评估机构的资格认定。评估机构必须有严格的立法机关的授权。实际上，没有立法机关的授权，第三方机构进行立法后评估活动难以具备正当性和权威性。目前实践中第三方机构的组成相当混乱，有将评估作为课题来研究的课题小组，也有由律师团队组成的临时评估机构，也有将在高校内设立的研究机构作为第三方承揽评估工作。在第三方立法后评估机构职业化常驻化前提的基础上，这些不规范的“第三方”均需要对其进行考察筛选。

第三，评估报告的真实性可靠性。第三方机构是否严格按照既定的程序去评估，评估标准选择是否全面无遗漏，数据来源是否真实，信息资料整理分析工作是否到位，有没有排除外来因素介入干扰等等，都是影响到评估报告科学性的重要因素。事实上，立法后評估机构在实践中完全有可能出具一份虚假的、伪造的、曲意逢迎的评估报告来。仅仅停留在第三方机构应当如何的层面是远远不够的，若不对其不负责任的行为进行追责，对第三方机构的监督就会沦为一纸空文。具体来说，评估机构及其评估工作人员都应对其出具的评估报告承担责任；评估参与方，包括立法机关、行政机关、司法机关、社会群体，对评估报告有异议的，第三方机构必须对其作出解释和说明；评估工作人员或评估机构存在欺骗、利诱、贬损、诋毁、行贿受贿等情形的，可参照《资产评估法》的规定，有违法所得没收违法所得，责令停职、停业或者责令改正，构成犯罪的依法追究刑事责任。

注释：

[1]毛新政：《立法后评估制度完善》，中国海洋大学2012年硕士论文。

[2]朱力宇、张曙光：《立法学》，中国人民大学出版社2006年版。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）