关于地方立法碎片化现象的思考

郝永伟

地方立法碎片化和集约化的问题，是地方立法工作中一个十分重要的立法技术问题，直接决定着地方立法的质量。特别是在立法法修改后新赋予地方立法权的设区的市的立法工作中，应该对立法碎片化现象高度重视，尽量防止和避免碎片化立法现象，提高地方立法的科学化水平。

一、地方立法实务中碎片化现象的困惑

在地方立法工作中，不可避免地遇到关于碎片化立法和集约化立法的立法思路分歧，特别是在立法计划和立法规划的编制工作中尤为突出。例如，许多设区的市制定出台了城镇容貌和环境卫生管理条例，在未来的年度立法计划和五年立法规划建议项目中，有关部门提出了城镇户外广告管理条例、城区农贸市场管理条例、城区绿地广场管理条例、校园和医院周边环境管理条例、城区垃圾管理条例等立法建议项目。这些立法项目基本上都是城镇容貌和环境卫生管理条例已经涵盖的内容，要想再做细某一方面，单独立法也可以，但是不可避免地要与城镇容貌和环境卫生管理条例的有关内容重复。再比如，一些设区的市旅游主管部门提报了制定旅游管理条例的立法建议项目，规范旅游管理工作。但是目前对旅游场所管理的碎片化比较突出：风景名胜区属于住建部门管理，文物场所属于文物部门管理，宗教场所属于民族宗教部门管理，森林和湿地属于林业部门管理，地质公园属于国土部门管理。旅游管理条例的规范对象到底是什么，范围有多大，值得进一步研究探讨。于是出现了两种截然不同的立法思路，一种是“拉山头”的立法思路，将各方面与旅游管理相关的内容进行整合集中，制定单独的旅游管理条例；一种是“掺沙子”的立法思路，将关于旅游管理的规范分散到其他法规中，作为其他法规的一条或者几条内容。养犬管理条例的立法工作也面临同样的困惑。养犬管理职能部门主要涉及公安、城管、畜牧兽医等部门，但是起草部门难以确定，在这种情况下就出现了两种立法思路。一种思路是将养犬管理立法碎片化，公安部门起草养犬安全管理条例、城管部门起草养犬环境卫生管理条例、畜牧兽医部门起草养犬免疫管理条例；一种思路是成立跨部门的专项立法起草小组，从人大常委会法工委、政府法制办、公安、城管、畜牧兽医等单位抽调人员组成，专门开展养犬管理条例的法规起草工作。以上这些现象，都是在地方立法实务中关于立法碎片化和立法集约化两种立法思路的分歧，两种立法思路的取舍直接影响着立法工作的质量和效率。如何取舍，如何把握，是目前急需立法学界认真研究的重大课题，这一课题的研究成果对立法理论和立法实践极具指导意义。

二、地方立法碎片化的类型

根据分类标准不同，可以对立法碎片化现象进行许多种不同的分类。根据地方立法实践的需要，可以对地方立法碎片化进行以下两种分类。

根据碎片的大小，可以把地方立法碎片划分为综合性法规与单项法规的碎片、单项法规与分散在其他法规的条款的碎片两种类型。碎片是个相对的概念，某件地方性法规相对上位法可能是碎片，单项地方性法规相对于综合地方性法规可能是碎片，分散在其他法规的相关条款相对于有关单项法规可能是碎片。比如，相对于城市建设立法，城市空间建设立法、城市地面建设立法、城市地下管网建设立法等就可能是碎片。相对于城市管理立法，城市容貌管理立法、城市环境卫生管理立法、城市公用设施管理立法等就可能是碎片。这种分类的意义在于如何科学把握法规的涵盖范围，做到既不能太大，也不能太小。如果制定的法规涵盖范围太小，就属于典型的立法碎片化现象。

根据碎片的功能，可以把地方立法碎片划分为横向碎片化、纵向碎片化、阶段（切断）碎片化三种类型。横向碎片化，就是块块太多，某一管理对象或者领域被分割成若干块，分别由不同的法规予以管理和规范。这种现象和“九个大盖帽管理一个破草帽”是一个道理。纵向碎片化，就是条条太多，多个管理系统分别制定各自法规对一种社会关系进行调整。比如种子管理，农业部门制定农作物种子管理条例，林业部门制定苗木种子管理条例，就属于这种类型。阶段（切断）碎片化，就是将一种社会管理对象的形成过程分为几个阶段分别制定法规实施管理，比如城市的发展，应当先规划、再建设、再管理，有的设区的市就制定了城市规划条例，还准备制定城市建设条例，再制定城市管理条例等，将规划、建设、管理三个阶段分开立法。

三、地方立法碎片化的动力

一是上级关于地方立法工作的要求。上级要求地方立法要有特色、可操作，成熟一个立一个，成熟几条立几条，能立几条立几条，不求大而全，不求体系完美，追求实用管用。地方立法机关要达到这样的要求，在立法项目的确定、立法内容的选择上难免会出现碎片化现象。

二是地方立法工作的实际需要。地方立法层级较低，基本上是补充立法和实施立法，主要是细化上位法的规定，承接顶层制度设計和上层制度设计，达到制度落地的目的。就是在地方创制性立法中，也主要突出实用性、地方性。由于地方立法的衡量标准是管用实用，大而全、原则性强、综合性的法规一般达不到这样的效果，因此地方立法也比较倾向于碎片化立法。另外，在地方的补充立法和实施立法中，需要依据上位法的规定。如果上位法修改，地方立法的相关内容与上位法新的内容相抵触，地方立法就必须修改。如果地方性法规的综合性强，依据的上位法的数量和内容必定增多，就会增加地方立法的修改机率，不利于地方立法的稳定性。出于这种考虑，地方立法中一般不倾向一部法规依据数量过多的上位法。

四、地方立法碎片化的评价

在我国现阶段的立法中，立法碎片化在中央立法和地方立法中均存在。比如，民法立法就存在立法碎片化现象。总的来说，在地方立法中，立法碎片化现象比较突出，这和地方立法的层级较低、立法追求实用、立法突出地方特色等方面有关。

地方立法碎片化有利有弊。立法碎片化容易导致地方立法多而杂，易产生横向冲突，易产生重复，导致立法资源的浪费。但是，立法碎片化可以在立法中从小处入手，把某一个领域的管理规范做细做精做具体，这样的法规实用、可操作、有特色。导致立法碎片化的原因有许多，有客观原因，也有主观原因。有些碎片化是立法工作的实际需要，有些碎片化是立法技术不高导致人为割裂法律规范的整体性，有些碎片化是部门职责界定不清的结果。因此，应当理性地分析立法碎片化现象，把立法碎片化作为一个中性词来对待、研究，不褒不贬。但是，有一点应当明确，立法碎片化不符合立法科学化的要求，应当在立法实践中高度重视，尽量避免。

五、碎片立法科学化的路径

地方立法碎片化不符合立法科学化的要求，必须高度重视，采取有力措施加以预防和避免，不断提高地方立法科学化水平。

第一，科学确定立法项目。在立法规划和立法计划的编制中，要深入调研立法项目，科学论证项目边界，准确把握法规大小的度，尽可能做到科学界定立法范围，使法规既不能太单薄，也不能太宏观，实现立管用之法的目的。

第二，完善立法起草机制。为了避免管理部门职权碎片化导致立法碎片化现象，法规草案起草工作应当建立立法项目部制度，成立跨部门的专门起草班子承办立法项目的起草。起草班子由人大常委会法工委、政府法制办、有关人大专门委员会、有关政府部门、法学和业务专家学者等方面的人员组成。人大在起草工作中发挥主导作用，把握立法项目起草工作的进度和重大制度的论证设计，提高法规草案的起草质量。

第三，合理规定法规内容。在法规起草和审议时，要科学整合“条块”，每个条款都要深思熟虑，认真分析论证，做到涵盖适中、不留空档、能够执行、操作性强。

第四，适时进行法规编纂。在地方性法规存量达到一定规模后，要定期开展立法评估，科学整合立法内容，开展法规编纂工作，把相近相关联的成熟的碎片法规加以整合，形成新的实用性强的较宏观的法规。

（作者单位：山东省济宁市人大常委会法工委）