代表资格报告的表决要规范

冯建军

代表资格审查委员会的代表资格审查报告，是否需要经过人大常委会会议审议、表决，选举法第四十六条规定：“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。”“县级以上的各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效，在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。”

法律明确规定，代表资格审查委员会对当选代表的代表资格进行审查后，将审查报告报人大常委会确认、公告。

实践中，各级人大常委会的做法不尽相同。近期，笔者对部分省级和地级市及县级人大常委会对代表资格审查报告是否需要经人大常委会会议表决问题进行了调查了解，有的地方人大常委会对代表资格审查报告只在人大常委会会议上作报告，并印发常委会组成人员，不进行表决，会后公告；有的地方人大常委会对代表资格审查报告内容，包括选举代表的代表资格和终止代表资格内容，全部表决、公告；有的地方人大常委会对代表资格审查报告的部分内容，即对选举代表的代表资格进行表决并公告，对终止代表资格的内容不付表决。笔者认为前两种做法不够准确、规范，只有第三种做法符合代表资格审查报告报人大常委会会议确认、公告的法律规定。

地方各级人大常委会在实际操作中，为什么做法不尽相同，其主要原因：

一是忽略了法律法规的规定，造成代表资格报告的表决不规范。选举法第五十二条第二款规定，“罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过；在代表大会闭会期间，须经常务委员会组成人员的过半数通过。罢免的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。”可在选举法法律解释（李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，第236～237页，中国民主法制出版社2015年12月版）中表述为：“例如，工作实践中，全国人大常委会对省级人大常委会报送的罢免全国人大代表的备案报告，由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查后，向全国人大常委会提出关于个别代表的代表资格的报告，代表资格变动事宜报请全国人大常委会会议审议通过并予以公告，公告中明确个别代表的代表资格变动后，本届全国人民代表大会实有代表人数。”还有，“省级人大常委会对设区的市级人大常委会报送的罢免省级人大代表的报告，常委会进行表决后予以公告。”法律规定罢免代表的报告是报送上级人大常委会备案、公告，备案的含义是下级机关报送上级机关的有关决议、决定等事项，上级机关只作存档备查，不作批准或同意。由于法律解释和法律规定不完全一致，造成了各級人大常委会在操作方法上不尽相同。

二是忽略了代表资格审查报告的内容，造成代表资格报告的表决不严谨。前些年，地方各级人大常委会代表资格审查委员会，每次换届时审查一次所选举代表的代表资格，将审查报告报人大常委会审议、表决、公告，以后每年在召开人代会前将一年以来的代表资格变动情况，有补选代表的内容，有终止代表资格的内容形成代表资格审查报告，向常委会报告，一年仅一次，每次都表决，这种做法是正确的。近年来，由于各级人大代表中因职务犯罪和经济犯罪以及严重违纪等因素造成代表罢免的逐年增多，代表资格审查由一年一次到一年两次、三次，甚至四次。这样频繁地进行代表资格审查，就出现了代表资格审查报告内容不相同的三种情形。

第一种情形，代表资格审查报告的内容全部是审查所选举代表的代表资格审查报告。按照法律规定，代表资格审查报告报人大常委会确认、公告。既然由人大常委会确认，确认的含义是认可确定，就必须经常委会审议、表决通过，再公告。

第二种情形，代表资格审查报告既有选举个别代表的代表资格审查内容，又有辞职、罢免代表的内容，还有地方各级人大代表在任期内迁出或者调离本行政区域的，其代表资格自行终止；未经批准两次不出席本级人大会议的，其代表资格自行终止；丧失中华人民共和国国籍的，其代表资格相应终止；依法剥夺政治权利的，其代表资格相应终止；死亡的，其代表资格自然终止等终止代表资格情形的内容。按照法律规定，选举单位接受代表辞职的决议和罢免代表的决议报上一级人大常委会备案、公告，这种情形的代表资格审查报告，应当只表决选举个别代表的代表资格审查部分的内容，辞职和罢免等终止代表资格部分内容可以不进行审议和表决，仅向人大常委会提出报告，会后公告。

第三种情形，代表资格审查报告仅有辞职、罢免等终止代表资格的内容。这种情形的代表资格的报告不应该叫代表资格审查报告，应当叫个别代表的代表资格的报告或个别代表的代表资格变动情况的报告。按照全国人大法律解释，“省级人大常委会对设区的市级人大常委会报送的罢免省级人大代表的报告，常委会进行表决后予以公告”的规定不够严谨规范，设区的市人大常委会已经作出了接受代表辞职的决议和罢免代表的决议，报省级人大常委会备案，代表资格审查委员会对地级市人大常委会接受代表辞职的批准过程和罢免代表的法律程序已经进行了审查，已向常委会会议提出了报告，既然是备案，就是让常委会组成人员知晓哪个代表被接受辞职、被罢免或者因其他原因终止代表资格，然后向社会公告。如果要进行表决，表决本身就会有通过或不通过的问题，一旦不通过，这个问题又如何处理，就会给工作带来不必要的麻烦。

目前，宁夏回族自治区人大常委会只对选举代表的代表资格进行表决并公告，不对终止代表资格内容进行表决，这种做法比较准确、严谨。

三是忽略了对法律法规的深刻理解，造成代表资格报告的表决不准确。地方各级人大常委会设立30多年来，地方组织法修改过5次，选举法修改过6次，代表法修改过3次。在调查中了解到，尽管对于指导人大常委会依法履职的基本法律作了反复的修改，可由于人大常委会机关人员的不断变化，加之有的同志在工作环境、条件发生变化的情况下，不能以发展的眼光、法治思维观察问题、思考问题，在工作中墨守成规，满足于原有工作模式和状态，认为上届怎么做，这届就怎么干，这样就不会出现太大的纰漏，因此忽略了对法律法规的深刻理解和深入钻研，不能够全面准确理解法律法规的真正要义，以致出现了类似个别代表的代表资格的报告处理程序不准确的问题。作为执法机关就要每时每刻按照新的法律规定及法律程序处理问题，特别是人大及其常委会通常运用的一些法律程序及工作中的实际做法，更要在工作实践中按照法律法规的规定不断地总结完善。作为人大工作者，要不断地深入理解相关法律法规，认真学习人大基本业务知识，不断地更新知识结构，创新思维方式，使人大工作的程序更为严谨、规范、准确。

（作者单位：宁夏回族自治区人大常委会代表联络与选举任免工作委员会）