司法办案组织及权力运行机制的完善

赵红

摘要：根据中央确定的司法体制改革综合试点工作的开展，湖北省武汉市汉阳区人民检察院对本院进行了司法办案组织及权力运行调研和具体的试点工作，从两个方面对试点工作做出总结，即符合检察工作规律的办案组织；公正高效的检察权运行体制。最后从四个方面提出对推进司法体制改革深入的破题思考和建议。

关键词：检察人才 使用管理 作用发挥

经中央全面深化改革领导小组审议通过，最高人民检察院于2015年9月28日正式印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）。它适用于中央确定的司法体制改革综合试点地区确定的试点检察院，其他检察院可以参照执行。根据湖北省人民检察院的统一部署和要求，汉阳区人民检察院组织专门力量成立调研组，对《意见》中关于完善检察机关司法办案组织形式及运行机制这一专题进行了调研。

一、组织形态变革：探索健全符合检察工作规律的司法办案组织

检察机关现行办案模式由最高人民检察院于1980年确立，并一直沿用至今。这种办案模式是以业务部门为中心构建办案组织，区分承办、审核与决定三个环节，具有层层审批、上命下从的特点。针对现行办案组织存在的问题和弊端，《意见》在继承的基础上进行了改革创新，规定了检察机关实行独任检察官和检察官办案组这两种基本的办案组织形式，通过依法合理授权，使一线检察官成为有职有权有责的相对独立的办案主体，实现以业务部门为中心向以检察官为中心的重大转变。遵循检察业务运行规律，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，以《意见》精神为指针，对办案组织设置作出规划。

（一）司法办案组织的类型和设定标准

1.类型。根据办案组织中检察官人数的多寡，可以划分为独任制检察官和检察官办案组。独任制检察官，由一名检察官带领其辅助人员组成，独任检察官负责行使检察权力和领导、指挥其辅助人员办理案件。检察官办案组，由两名及以上检察官及其辅助人员组成，由其中一名检察官担任办案组负责人，其他检察官和辅助人员在该名检察官带领下承办案件。

根据检察业务类型的不同，可以划分为职务犯罪侦查类办案组织、刑事检察类办案组织、诉讼监督类办案组织。职务犯罪侦查类办案组织包括反贪污贿赂办案、反渎职侵权等检察业务办案组织。刑事检察类办案组织包括审查逮捕、审查起诉等检察业务办案组织。诉讼监督类办案组织包括刑事执行、民事行政、控告申诉、案件管理等检察业务办案组织。

2.设定标准。独任制办案组织适用于办案任务较为简单的案件，检察官办案组适用于办案任务较为复杂的案件。

职务犯罪类案件，需要团队协同作战、集中统一指挥，一般应以设立相对固定的检察官办案组为宜，简单的职务犯罪侦查案件也可以由独任检察官承办。

刑事检察类（审查逮捕、审查起诉）案件，以独任检察官承办为主；对于重大、疑难、复杂案件，设立检察官办案组办理。

诉讼监督（刑事執行、民行、控申、案管等）类案件，以独任检察官承办为主；对于事关全局、特殊敏感的重大、疑难、复杂案件，设立检察官办案组办理。

（二）司法办案组织的形态和结构

根据职务犯罪侦查、刑事检察、诉讼监督等检察业务的权力属性及其运行规律不同，采用不同的办案组织形态，配备不同的人员力量，设置不同的办案组织结构。

1.职务犯罪侦查类办案组织。独任检察官主要设两种组织形式：①1名检察官+N名检察官助理；②1名检察官+N名检察官助理+N名书记员。侦查指挥中心、职务犯罪预防部门可以配备独任检察官。

检察官办案组主要设三种组织形式：①2名以上检察官+N名检察官助理+N名书记员；②业务部门负责人+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员；③检察长（分管副检察长）+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员。对于大要案的办理，可以根据办案工作需要跨部门抽调力量组成临时办案组。

职务犯罪侦查组织中的检察辅助人员配备不设比例要求，以业务部门为单位实行统一管理、按需调配。

2.刑事检察类办案组织。独任检察官主要设五种组织形态：①1名检察官+N名检察官助理；②1名检察官+N名书记员；③1名检察官+N名检察官助理+N名书记员；④业务部门负责人+N名检察官助理+N名书记员；⑤检察长（分管副检察长）+N名检察官助理+N名书记员。

检察官办案组主要设三种组织形式：①2名以上检察官+N名检察官助理+N名书记员；②业务部门负责人+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员；③检察长（分管副检察长）+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员。

根据本院实际情况，批捕、公诉部门的检察辅助人员以业务部门为单位实行统一管理、按需调配。独任检察官组织中，检察辅助人员原则上按照1∶1的比例配备；检察官办案组中，检察辅助人员配备不设比例要求，根据办案需要进行调配。

3.诉讼监督类办案组织。独任检察官主要设六种组织形态：①1名检察官；②1名检察官+N名检察官助理；③1名检察官+N名书记员；④1名检察官+N名检察官助理+N名书记员；⑤业务部门负责人+N名检察官助理+N名书记员；⑥检察长（分管副检察长）+N名检察官助理+N名书记员。举报中心（接访大厅）和案管中心大厅可以配备独任检察官。

检察官办案组主要设三种组织形式：①2名以上检察官+N名检察官助理+N名书记员；②业务部门负责人+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员；③检察长（分管副检察长）+N名检察官+N名检察官助理+N名书记员。

根据本院实际情况，诉讼监督部门的检察辅助人员以业务部门为单位实行统一管理。独任检察官组织中，检察辅助人员原则上按照1：1的比例配备。检察官办案组中，检察辅助人员不设比例要求，根据办案需要进行调配。

二、运行机制转变：构建公正高效的检察权运行体制

《意见》对三种不同类别的检察业务运行方式做了原则性规定，进一步明确了检察长和检察官在司法办案中的职权与责任。在遵循检察权多元属性的前提下，结合汉阳区检察院在司法实践中各类检察业务工作的特点和需要，进一步细化上述规定，调适检察权运行要素之间的相互关系，促进检察职能的优化配置和办案组织的公正高效运行。

（一）从单一的“三级审批”模式向多种模式共存转变

检察机关不仅拥有批捕权、公诉权、侦查权，还有法律监督权、司法救济权，这些权力有的具有司法属性，有的具有行政属性，有的具有监督属性。应改变过去单一的“上命下从”行政审批模式，遵循检察业务的属性特征和内在规律，采取不同的运行模式，以保障其公正高效运转。

1.刑事检察办案部门可实行“两级审批”模式。审查逮捕、审查起诉业务具有司法属性，需要遵循司法判断的亲历性、中立性要求，应赋予检察官案件承办权和部分决定权。除法律政策明确规定必须由检察长行使的权利外，检察官可以根据检察长的授权自行承办、决定案件，无需呈报部门审核、分管副检察长审批。下列事项则必须呈报检察长决定，实行两级审批：是否逮捕、起诉、抗诉，是否提出检察建议、纠正违法意见，是否终结审查、不支持监督申请，是否回避、将案件提交检委会研究，以及法律规定应当由分管副检察长履行的其他职责。

2.职务犯罪侦查办案部门可实行“三级审批模式”。侦查权具有较强的行政属性，职务犯罪案件社会关注度高，查处难度大，牵涉面广，为保证司法公正和办案效率，需要实行集中统一指挥和层级领导。决定立案、不立案、撤销案件、复议、复核、复查、采取强制措施和查封、扣押、冻结财产等重要侦查措施的决策权由检察长（分管副检察长）或检察委员会行使。职务犯罪侦查部门负责人负责案件的分配、审核。调查取证、询问、讯问等事项的自主权授予检察官行使。

3.诉讼监督办案部门可实行“一级审批”或“二级审批”模式。“一级审批”，即：根据诉讼监督等法律监督业务的内在规律和工作要求，检察官可在授权范围内对办案事项自行作出决定。“二级审批”，即以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提请抗诉的，由检察官报请检察长（分管副检察长）或检察委员会决定。

（二）从“科层式”运行模式向扁平化建构转变

1.承办权和决定权叠加。侦监、公诉、侦查等检察业务部门共有280多项办案职权，除法律明确规定由检察长或检察委员会行使的职权外，都可以根据实际情况授予检察官，如签发传唤通知书、询问通知书、调取通知书、委托辩护人告知书等，检察官对职权范围内的事项作出决定，不仅是“办案”的人，还是“定案”的人。检察长、业务部门负责人担任检察官承办案件，承办权和决定权自动叠加的范围更广，可以进一步提高办案效率。

2.取消业务部门的审核环节。除自侦案件和有特殊规定的案件外，业务部门不再进行审核、审批，办案组织直接对检察长（分管副检察长）负责。

3.业务部门的集体研究不是必经程序。一般案件不需要业务部门集体研究。对于重大、疑难、复杂及新类型案件，业务部门负责人可以召集检察官联席会议进行讨论；必要时，可由分管副检察长跨部门召集检察官联席会议进行讨论。检察官联席会议讨论的结果和意见供办案组织参考，但不直接改变其决定。

4.检察长（分管副检察长）负责领导、监督检察官办案工作，有权改变检察官的决定；检察官因故不能继续执行职务时，检察长（分管副检察长）有权指派其他检察官承继或者代理其职务。

（三）从检察官包揽法律事务和行政事务向组织成员各司其职、分工协作转变

1.研究制定《检察官办案职权规定》，细化规范检察官职权行使。检察官负责组织、指挥、协调办理案件以及对办案组成员的管理，并在职权范围内对办案事项做出处理决定或提出处理意见。检察官应当直接办理各类案件，直接办理重要监督事项，负责检察官办案组的案件管理和质量管理。检察官办案组中的成员服从检察官的组织、指挥。

2.研究制定《检察官助理职权规定》，规范检察官与检察官助理之间的关系。检察官助理协助检察官开展各项法律业务工作，承担检察官交办的其他工作，在检察官的指导下行使部分检察职权。在司法办案中，检察官助理应以检察官的名义，介入对案件实质性内容的处理，审阅案卷，提出认定事实和适用法律意见，协助检察官收集、调取、核实证据等事项。检察官应当合理安排并指导检察官助理开展草拟检察文书、协助调查审查等工作。检察官对检察官助理的履职情况提出考核意见。

3.书记员主要负责案件办理的事务性工作，包括送达告知、填写法律文书、整卷归档、文字记录，以及检察官交办的其他事项。

（四）从主体不明、权责不清向层级清晰、权责对称的责任体系转变

1.检察官与检察长（或分管副检察长）或检察委员会之间：层级清晰、各负其责。属于检察长（或分管副检察长）或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长（分管副检察长）或检察委员会对决定事项负责。检察长（分管副检察长）或检察委员会改变或者部分改變意见的，检察官对改变的部分不承担责任。但检察官未经检察长（分管副检察长）或检察委员会决定，擅自对重大事项作出决定的，由其对所作的决定负责，并根据情节按照相关规定追究责任。对于检察官在职权范围内作出决定的事项，检察长（或分管副检察长）不因签发法律文书承担司法责任。

2.检察官与组织内部成员之间：分工清晰、权责对称。独任检察官承办并作出决定的案件，由检察官承担责任。检察官办案组承办的案件，由组内检察官共同承担责任，其中办案组负责检察官对职权范围内决定的事项承担责任，其他检察官对自己的行为承担责任。检察官对指派其他检察官、检察官助理、书记员执行有关决定和处理的相关事项以及自己承办的事项承担责任；办案组织内的其他检察官、检察官助理、书记员对指派事项的执行、处理情况承担责任。

三、改革的深入思考

（一）推进改革需要持续关注与解决的核心问题

1.利益调整、权力重构，可能导致相关人员心理失衡。《意见》规定，健全司法办案组织的前置条件是实行检察人员分类管理，落实检察官员额制。中央要求入额的检察官比例不得超过39%并提高其工资待遇，以调动入额检察官的工作积极性，吸引优秀干警加入检察官队伍。而对于未入额的检察干警，可能会因为调整而导致心理失衡，挫伤其工作积极性。此外，多年来实行的“三级审批制”办案模式赋予业务部门负责人一定的决定权、审核权。改革后，将建立独任制检察官和检察官办案组两种办案组织形式，检察长、业务部门负责人将让渡部分决定权、审核权，增加部分承办权，未入额的检察人员也将让渡部分承办权、解除独立办案权。权力的丧失或减少，任务和责任的添加，以及工作习惯和办案模式的改变，将给检察长、未入额检察人员特别是业务部门负责人带来心理落差，并延展影响到办案的效率、效果。

2.改革过渡期，“案多人少”矛盾可能加剧。改革前，汉阳区院有检察员、助理检察员67人，改革后，现有40名员额内检察官。改革后，未入额的27名检察员和助理检察员不能独立办案，短期内也难以保证入额的院领导、业务部门负责人大幅度减少行政性事务，把主要精力投入到具体办案当中，加之，司法行政部门工作量与日俱增，现有行政部门内需要转岗的人员难以调整到位，这种状况将加剧“案多人少”的矛盾。

3.检察辅助人员不足、配备不合理，可能导致办案工作开展不顺畅。在独任检察官和检察官办案组中，一般需要配备必要的检察辅助人员协助办案和处理行政性事务。从汉阳区院的人员状况看，现仅有在编检察官助理23人和书记员2人，只能满足少数司法办案组织配备检察辅助人员的需求，大多数司法办案组织将存在检察辅助人员紧缺的问题，难以有序、顺利运转并提高办案效率和办案质量。

（二）针对上述问题，建议解决核心问题的破题途径

1.着眼于改革共识的凝聚和形成，做好宣传动员和思想引导工作。重视思想政治工作，加强宣传动员，注意听取各方面的意见建议，提升改革的认同感和参与度，在更大范围争取对改革的理解和支持。要引导检察机关领导干部做好自我心理调适，带头服从安排，带头推进改革，严守政治规矩，争当改革的促进派。

2.着眼于检察官队伍的长远发展，建立充满活力、能上能下的新陈代谢机制。适当减少行政部门人员入额比例，分管行政事务工作的领导和行政部门负责人不纳入入额范围，使更多的一线办案干警特别是优秀年轻干警能够入额。入额检察官应全部配置在司法办案岗位，司法行政部门不再配备检察官。建立已入额检察官业绩评价、责任追究和淘汰制度，增强其责任心和荣誉感。规范其他检察人员和优秀检察官助理进入员额制检察官的选任程序，畅通检察官晋升通道和进入渠道。

3.着眼于司法办案组织的优化配置，解决检察辅助人员紧缺的问题。加快推进检察机关机构改革，将职能相近的行政综合部门和检察业务部门予以合并，将行政综合部门中一部分具有法律资格的检察干警充实到检察业务部门，担任检察官助理。规定新进人员必须在检察业务部门的书记员岗位工作一定的年限才能晋升检察官助理。加强与当地党委、政府的汇报、沟通，通过政府购買劳务的方式增聘一批书记员分配到检察业务部门，由地方财政保障其工资待遇。

4.着眼于检察官资源的充分开发，解决办案力量不足的问题。加强考核评比，将考评结果与晋职晋级、奖励惩戒挂钩，充分发挥入额检察官在执法办案中的“主力军”作用。赋予未入额的检察人员更多的案件承办权，在检察官的指导下相对独立地开展执法办案活动。根据实际情况，对检察官承办案件任务进行科学合理的分配，规定入额的院领导、业务部门负责人必须承办一定数量的案件。