高质量高等教育公平：理念诠释、现状分析与政策进路

张继平+董泽芳

摘要： 高质量高等教育公平的核心理念是创建不同层次类型的一流，让每个学生都接受适合自己的“最好的教育”。进入高等教育后大众化阶段以来，一流高校招生规模按年均4582人的速度增长，高质量高等教育录取率保持在5%左右的水平，海外留学人员按平均每年3.41万人的速度递增，“协作招生计划”助力高质量高等教育实现全覆盖，但仍然存在“优质”“特质”高等教育供给不足、增长缓慢、分布不均等问题，需要通过容量扩充、存量开发、增量拓展和均量调整加以解决。

关键词：高质量高等教育；高等教育公平；理念；现状；政策

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（20167）01-0042-07

教育部于2016年4月7日发布的《中国高等教育质量报告》显示：从1998年扩招以来，我国高等教育毛入率持续增长，2002年达到15%，进入高等教育大众化阶段；2015年达到40%，高于全球平均水平；预计到2019年，将达到50%以上，进入高等教育普及化阶段[1]。随着高等教育普及化的实现，“上大学难”的问题将得到解决，人们越来越倾向于追求上“好大学”，高质量高等教育公平问题逐渐成为全面深化高等教育改革的核心任务和高等教育民主化、现代化的价值追求。

一、普及时代：高质量高等教育公平的核心理念

高质量高等教育公平作为一种全新的教育理念、一种合发展性的公平观，是适应普及高等教育发展的高水平教育公平。这里的“高质量”，是一种高于普通水平的质量标准（或称“普质”），主要表现为学术水平卓著、社会声望显赫、办学特色鲜明、人才培养质量一流。“高质量高等教育”不但是“优质高等教育”、“特质高等教育”的合称，而且是“世界一流”的代名词。提供高质量高等教育的机构或被叫做“优质大学”，或被称作“特色大学”，或被冠以“重点大学”，或被誉为“一流大学”，它们共同筑起高质量高等教育体系的堤坝[2]。在高等教育普及化进程中，让更多高校发展成为一流，让更多学生接受更为公平、更高质量的教育，是高质量高等教育公平的集中体现，其核心内涵反映在三个方面：

1.标准多元：不同层次类型的高校均可争创一流

普及高等教育时代，人类将迈进知识经济社会，社会生产组织对人才质量规格的要求越来越多样化，学生对高等教育的需求越来越多样化，由此导致高等教育系统内部不断分化，使高等教育质量标准呈现出多样性的特点。按照多样性高等教育质量观的标准，高等学校在层次类型上的差别只反映社会对人才的不同需求，并不代表高校办学水平和质量的高低，每个层次类型都可以找到“一流”的“排头兵”[3]，每个方向都可以找到多样性、高质量的高等教育机构。从横向多样性来看，高质量高等教育机构既包括一流的学术型、专业型、行业型、应用技术型大学，也包括一流的综合性、多科性、专科性院校。从纵向多样性来看，高质量高等教育机构既包括一流的部属重点大学、地方本科高校、高职高专，也包括研究型大学、研究教学型大学、教学研究型高校、教学型高校。根据多元标准来争创一流，不仅对学术型高校发展公平，而且对应用技术型高校发展公平；不仅对起点高的学生发展公平，而且对起点低的学生发展公平。在纵横结合的高等教育矩阵中，高质量高等教育公平是“优质”高等教育公平和“特质”高等教育公平的聚合体，这种高等教育质量观的变迁标志着教育公平水平在横向上的联系。高质量高等教育公平又是水平性公平和垂直性公平的统一体，在纵向的层次上体现为学生获得高质量的专科教育、高质量的本科教育和高质量的研究生教育机会公平，在横向的类型上体现为学生获得高质量的普通高等教育和高质量的职业高等教育机会公平[4]。

2.因材施教：让每个学生都接受适合自己的教育

强调高质量高等教育公平中的因材施教，就是强调在合理的政策框架下，按能力、兴趣、需要赋予每个人应得的高质量高等教育，譬如让那些学术水平很高的学生进入一流的学术型大学，让那些学术水平不高而职业技能较强的学生进入一流的地方性应用技术型大学。在这种意义上，教育公平的本质是合理性，而不是同一性，因而高质量高等教育公平不能简单地等同于教育均等。教育均等意味着把高质量高等教育资源平均地分摊到每个人头上，让所有学生都有机会接受相同的高质量高等教育，譬如让学术能力很强的学生与学术能力很弱的学生相同地进入学术型大学，其结果对学术能力很强的学生来说不公平，对学术能力很弱的学生来说同样不公平。所以，平等并不意味着公平，而不平等在许多情况下却意味着公平。让每个学生都接受适合自己的高质量教育，是因材施教的一种形式，体现了高等教育的差異性公平。高等教育公平的差异性原则，就是根据受教育者的具体情况加以区别对待，既尊重受教育者的需求，又考虑受教育者的实际能力，提供多样化、高质量的高等教育资源让学生的需求得到满足。在这样的原则下，尽管每个学生接受的高质量高等教育各不相同，但对于满足学生的需要是公平的，对于学生的充分发展是公平的。因此，尊重受教育者的能力和兴趣差异，依天性而教，使每个人的潜能都得到充分发挥，这是高等教育改革遵循教育规律的表现，是高等教育普及化必须重视的一个事实。

3.满足需求：把“最好的教育”给尽可能多的人

教育改革的根本目的是在满足社会需要的基础上促进社会发展和人的全面发展。由于国家、社会、用人单位、学生个人对高等教育的需要和期望是不同的，存在着需要类型和期望值的差异，高等教育越是能够满足这些需要，质量就越高，学生的发展就越公平[5]。面向经济社会转型中众多行业、众多岗位的多样化需求，积极创建高质量的高等教育体系，增加高质量高等教育供给量、提升优质大学的录取率、拓展一流大学的惠及面，让每个学生都有机会接受适合自身需要的“最好的教育”，是普及高等教育的崇高理想。“经合组织”1998年出版的《重新定义第三级教育》提出：“为达到更高的高等教育就学率，需要大规模调整导向，强调以反映人们多种兴趣的需求为导向，而非以前那样以供给和以院校扩展为导向。”[6]高质量高等教育公平是以促进公平为取向、以提高质量为重点、以满足学生需求为导向的教育，是一种高水平的教育公平，承载着亿万群众对公平教育和高质量教育的双重期盼。当今中国高等教育的改革发展，不只是把最好的教育给“最聪明的人”，还要把最好的教育给“并不聪明的人”；不只是把最好的教育给少数人，还要把最好的教育给尽可能多的人。这样才能缩小教育差距，为不同族群的人提供公平流动的机会，全面提升教育公平水平和社会满意水平。

二、高质量高等教育公平水平的发展变化

高质量高等教育公平是一个因地制宜、循序渐进的推进过程，既与经济社会发展有着千丝万缕的关系，也与国家教育政策调整处于互动之中。进入21世纪以来，特别是进入高等教育后大众化阶段以来，伴随着高等教育普及化政策的施行，我国高等教育在保证质量、促进公平方面取得重要进展，由此导致高质量高等教育公平水平发生根本性变化。

1.一流高校招生规模按年均4582人的速度增长

一流重点高校是万千考生梦寐以求的学习之地。我国自推行高等教育扩招政策以来，一流重点高校的大门为之敞开，中央部委所属的各类一流高校——包括一流的学术型大学（如教育部直属的北京大学、清华大学）、一流的行业型大学（如公安部所属的中国人民公安大学）、一流的专业型高等院校（如中华全国总工会所属的中国劳动关系学院）、一流的应用技术型高校（如中国人民解放军总装备部所属的长沙航空职业技术学院）均采取扩招策略满足社会的高等教育需求。2005～2016年，中央部委属普通高校招生计划从431550人增长到486356人，12年间增长54986人，年均增长4582.17人。其中，本科招生从402900人上升到460546人，12年间增长57646人，年均增长4804人。每10万名考生上中央部委属高校的人数从4921人上升到5174人，增长了253人，平均每年增长21人①。中央部委属普通高等院校招生规模的稳定扩大，在为社会造就更多高素质人才的同时，也为学生提供更多“优质”、“特质”高等教育机会。

2.高质量高等教育录取率保持在5%左右的水平

决定高质量高等教育机会的关键因素不是高考的难易程度，而是录取率。在高等教育扩招政策深入推进的过程中，中央部委属普通高等院校持續扩大高等教育录取率，为考生提供更多“优质”、“特质”高等教育机会。2005～2016年，在全国考生人数逐年增加的情形下，中央部委属普通高等院校采取相应的扩招策略应对家长和考生的需求，从而保持高质量高等教育录取率不因考生人数增长而下降，并整体上呈逐年上升趋势。从2005年至2016年，全国高考考生人数从877万人上升到940万人，中央部委属高校录取率从4.92%上升到5.17%，其中本科生录取率从4.59%上升到4.90%。此其间，中央部委属普通高等院校录取率在2006年达到5.43%，创历史最高水平，2006年以后有所下降，2009年开始回升，此后保持在5%左右②。中央部委属普通高等院校录取率的逐年提升，表明不同群体考生获得“优质”、“特质”高等教育的机会在增多，高等教育公平水平不断提升。

3.海外留学人员按平均每年3.41万人的速度递增

在高等教育国际化日益加强的条件下，众多学生将目光转向欧美等发达国家一流大学，通过海外留学谋求更公平的发展机会。一方面，国家通过创新海外留学审核制度、海外留学考试制度，设立“国家公派留学生项目”、“国家公派研究生项目”等，为更多学生出国接受国外高质量高等教育创造机会。2012年，国家建设高水平大学公派研究生项目录取6140人，其中攻读博士学位研究生2803人、联合培养博士生3337人[7]。至2013年，国家公派研究生已基本覆盖“985”工程高校和“211”工程高校，为越来越多的学生公派留学创造机会。另一方面，国家通过创新政策环境，使学生出国接受国外高质量高等教育后，不仅有在国外发展的机会，而且有更多国内发展的机会。因此，进入21世纪以来，国内学生出国留学热度始终不减，而学成后归国的热情也在增强。据国家统计局公布的数据显示，从2005年到2014年，各类出国留学人员按平均每年3.41万人的速度增长，从11.85万人增长到45.98万人；留学回国人员从3.50万人增长到36.48万人，学成后回国人员占留学人员比例从29.54%上升到79.33%。2015年，中国公派留学生规模达到2.5万人，同期回国率提升到98%，表明学生获得越来越多的接受高质量高等教育的机会和公平发展的机会。

4.协作招生计划助力高质量高等教育实现全覆盖

我国一直将振兴中西部教育作为缩小区域教育差距、推进教育公平的重要战略，大力实施“中西部教育振兴行动计划”等措施。2008年，教育部开始实施“支援中西部地区招生协作计划”，每年专门安排招生增量计划，主要由高质量高等教育资源相对丰富、录取率较高省份的中央部委属普通高校、地方“211工程”高校承担，面向高质量高等教育资源不足、录取率较低的中西部省份招生，促进高等教育区域协调发展和入学机会公平。2008～2016年，参与协作计划的支援省份从11个增加到14个，受援省份从4个增加到10个，现已广泛覆盖山西、安徽、河南、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、新疆等地。支援省份持续向受援省份提供援助，逐年增加招生计划，从2008年的3.5万人增加到2016年的21万人，近10年间累计招生133万人①，使高质量高等教育分布更为均衡，高考录取率的区域差距日益缩小。2007～2015年，高考录取率的两极落差从17个百分点缩小5个百分点以内。协作招生政策的持续发力，使高质量高等教育资源惠及更多经济落后地区、教育落后地区，高等教育改革成果共享水平不断提升，区域间协调发展程度不断增强。

三、高质量高等教育公平的不足之处

中国高等教育事业取得巨大成绩，高等教育质量不断提升，高等教育公平水平极大提高，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，但高质量高等教育体系建设仍然存在许多不足，突出表现为“优质”“特质”高等教育严重短缺、增长缓慢、分布不均等问题，在一定程度上影响到“双一流”建设和社会公平发展，需要进一步改善。

1.高质量高等教育供给量严重不足

我国高等教育步入大发展的快车道，但供给侧结构性改革进展缓慢，高质量高等教育资源依然严重不足，“优质”、“特质”高等教育供给无法满足人民需求的状况并没有得到明显改变，家长、考生、社会对高等教育的满意程度不高。国家统计局公布的数据显示，2015年，我国有普通高等学校2529所，但一流的学术型高校屈指可数，中央部委属高校占普通高校总数的比例仅为4.67%，教育部与省级人民政府共建“985工程”和“211工程”高校、教育部协同其他部委与省级人民政府共建地方高校占高校总数的比例仅为7.17%；一流的行业型、专业型、区域型高校寥若晨星，众多一般本科院校淹没在“身份固化”和趋同发展的茫茫大海中，以至于被人们嗤之以鼻；一流的应用型、技术型高校凤毛麟角，特质高等教育体系根本没有形成，昔日曾经人满为患、特色鲜明的高职高专，时下正变得门可罗雀。高质量高等教育的低效供给与人民群众的强烈需求存在较大差距，无法对经济社会发展提供强有力的人才支撑，无法取得改革成果共享的实际效果，迫切需要提高供给质量和效率。

2.部委高校录取率仍处于较低水平

在高等教育文凭的信号能力不断减弱的条件下，被部属高校录取成为万千考生的愿望。根据教育部发布的全国教育事业发展统计公报及招生计划，2006～2016年间，中央部委属“优质”、“特质”高等教育机构虽有扩招，但进展缓慢，导致招生录取水平不高。一是中央部委属高校招生录取率偏低。2015年，全国普通高等学校本专科招生录取率已达到78.32%，但中央部委属高校招生录取率仅为5.15%。二是中央部委属高校招生录取率同步增长缓慢。2005～2016年，我国高等教育毛入率按平均每年1.79%的幅度递增，从2005年的21%上升2016年到42.5%，但中央部委属高等院校的录取率并未实现同步增长，仅按平均每年0.7%的幅度增长。三是每10万名考生中上重点高校的人数过少。2015年，每10万名考生上大学的人数为74310人，但每10万名考生上中央部委属高校的人数仅为5146人。中央部委属重点高校实行“壁垒式”的招生政策，对考生造成激烈竞争，使绝大多数考生无缘“国家重点”、“世界一流”，这与人民群众的热切期待形成很大反差。

3.海外留学机会眷顾优势社会阶层

我国海外留学政策在鼓励和加快高层次人才培养方面取得重要成效，但政策的许多规定使海外留学机会更多向优势社会阶层倾斜，国外“优质”“特质”高等教育对中低社会阶层来说只能是一种奢侈品。首先，从海外留学考试来看，学生要通过TOEFL、GMAT、GRE、MSE、IEITS等考试，需要修习相关课程，并接受一定的培训。目前部分地区的普通高校开设了以出国为导向的国际班，但由于缺少政策规范，部分课程存在随意性和盲目性，收费高昂，来自中低收入阶层的学生难以支付巨额费用。其次，从海外留学渠道来看，海外留学虽然包括公派留学生、申请奖学金和自费出国留学等多种途径，但自费出国留学是主要途径，原因在于公派留学生項目时下只惠及“211工程”、“985工程”高校学生，中国学生在申请国外著名大学奖学金须有“211”、“985”出身，所以一般地方本科院校学生只能选择自费出国留学。当今中国90%以上的留学生是自费生，学习成本大部分由家庭承担，给学生家庭造成巨大的经济负担，不少中低收入阶层出身的学生不得不放弃出国留学的梦想。

4.重点高校招生名额投放比例失衡

按比例投放重点大学招生名额是高质量高等教育资源配置公平的重要法则。在我国高等教育招生实践中，重点大学往往利用自主招生权保护本省区考生的利益，导致属地招生名额投放过度，破坏考选制度固有的公平性，造成城乡差距拉大、东西部地区悬殊加剧的局面[8]。以北京大学2016年本科生招生为例，公平强度系数最高的省区是北京，为19.64；公平强度系数大于1的省区有青海、天津、上海、西藏、宁夏、新疆、海南、吉林、福建、辽宁、陕西、重庆，分别为5.30、4.14、3.88、3.09、1.99、1.92、1.74、1.66、1.46、1.11、1.08、1.02；公平强度系数恰好为1的是黑龙江、浙江；公平强度系数小于1的省区为山西、湖北、湖南、内蒙、云南、江西、河北、江苏、广西、甘肃、安徽、山东，分别为0.95、0.94、0.89、0.85、0.82、0.73、0.73、0.73、0.73、0.66、0.65、0.48。分析表明，“属地化”的名额投放方式对于报考考生少且分配名额多的北京最为有利，对报考考生较少且分配名额较多的青海、天津、上海、西藏较有利，对于报考考生较多而分配名额一般的山西、湖北、湖南等省区不公平，对于报考考生多而分配名额少的山东、安徽最不公平（见图1）。重点大学招生名额分配的地区差异，使人口大省、高考大省考生上重点大学的机率下降，竞争加剧，严重背离考选的公平原则。

四、实现高质量高等教育公平的政策进路

特定社会条件下特定的教育政策变革，必然是特定教育理念的映射。高质量高等教育公平问题作为特定教育理念的化身，最终都可以落脚到政策和制度问题。实际上，“优质”“特质”高等教育公平问题本身就是教育政策及其延伸出来的法规、制度的缺失或不健全所造成的。因此，实现高质量高等教育公平，需要从容量扩充、存量开发、增量拓展和均量调整等方面进行政策创新。

1.容量扩充：加快供给侧结构性改革

加快高等教育供给侧结构性改革，就是要从提升高等教育品质和公平水平的角度出发，通过创造更丰富的“优质”“特质”高等教育资源，提高高等教育供给端的质量、效率和创新性，为学生的发展创造更有效的空间和条件。（1）加快“双一流”建设进程，创建不同层次类型的高质量大学。高质量的高等教育体系需要不同层次、不同类型的一流，不同层次类型的高校可以在不同范围、不同领域争创一流。国务院于2015年10月颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出：“鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展”“拥有多个高水平学科的大学，要在多领域建设一流学科；拥有若干高水平学科的大学，要建设若干一流学科；拥有某一高水平学科的大学，要使学科优势进入该学科领域世界一流行列或前列。”各类高校可以据此突出优势，凝练特色，找到创建一流的着力点。（2）加快地方高校转型发展步伐，创建特质高等教育体系。地方高校转型既不是升格也不是降格，而是通过合理定位，彰显特色，找到一种适合自身发展的战略方式，在培养产业转型升级急需人才方面或特定领域成为一流。地方高校转型发展主要体现在四个方面：第一，转变办学理念，树立质量为本、特色兴校的发展观；第二，转变发展思路，主动强化服务经济转型升级的意识；第三，转变发展机制，构建与经济转型升级相适应的教育体系；第四，转变发展模式，培养应用型技术技能型人才。当一流的部委属高校、一流的地方高校琳琅满目时，学生对“211”“985”高校的追逐还会那样强烈吗？

2.存量开发：提高优质高等教育录取率

所谓存量开发，就是在保证质量的前提下，最大程度地发挥优质高等教育机构的高质量人才培养功效，充分开发其招生潜力，提高其录取水平，为更多学生创造受教育机会，藉此提升高等教育公平水平。在高等教育逐渐普及的今天，入读一流的优质大学成为学生的普遍期待。回应社会的期待，高等教育普及化就意味着，绝大多数优质高等教育机构——包括一流部属重点大学和一流地方高校都会向着“多元化巨型大学”的方向发展，成为优质的“多元化巨型大学”。优质的“多元化巨型大学”何以在中国高等教育普及化场域中产生？“历史是一个答案。与周围社会取得一致又是一个答案。”[9]在我国优质高等教育稀缺、一流大学不可能在短期内批量涌现的情况下，让一些优质大学发展成为“多元化巨型大学”是中国社会城镇化、现代化的现实需要，更是高等教育与社会经济、政治、文化和谐一致的重要表现。从我国建设一流大学和一流学科的实践来看，只有那些实力不强、底气不足的重点高校才通过裁撤专业、压缩招生来刻意打造“研究型大学”，而那些经典名校则依靠品牌影响力跻身一流。如果部属重点大学的发展旨在满足社会需要，旨在提高人民的满意水平，那么其招生就应该在保证质量的基础上，稳步扩大录取率。其实现机制是：在考生人数下降的年份，保持原有的招生规模；在考生人数增加的年份，同步扩大招生规模，如此可使录取率处于动态上升趋势。

3.增量拓展：创造更多本土留学机会

本土留学是指入读国内中外合作的一流大学，这类大学因师资高水平、全英文授课以及获得更多到国外深造的机会而倍受学生欢迎。在家长和学生心目中，除海外留学和入读国内重点大学之外，入读“本土留学”的中外合作办学大学，也是一个有着美好前途的选择。因应家长和学生的这种需求，积极加强对外开放与合作，借力国外“优质”、“特质”高等教育资源实现较快较好发展，建设国际化、高水平的本土大学，让学生不出国门也能享受到一流的高等教育，是实现高质量高等教育公平的重要途径。（1）加强与世界一流大学的交流合作，创建更多中外合作一流大学。通过加强教育涉外法律法规体系建设，建立国际教育认证体系，依法推进高等教育国际合作交流，在去粗取精的基础上，最大程度地发挥中外合作办学的积极作用，吸收国外一流大学先进的教育理念、科学的管理体制机制、优质师资与课程教材体系等资源，提升本土高校的国际化水平，让更多高校问津世界一流。（2）加快“一带一路”高等教育发展，为学生创造更多交流学习机会。“一带一路”战略是加快教育现代化进程、提升教育国际化水准的新机遇之窗，高校要以此为契机，坚持学术导向和国家目标，通过与沿线国家高校组建“丝绸之路高校联盟”等形式，加强与“一带一路”战略中国家目标高度契合的学科建设、专业建设，搭建中国高校与沿线各国高校之间合作的桥梁和纽带，在合作攻关、合作研究、合作交流中提升国际化水平，为各国大学之间、教师之间、学生之间的互联互通创造更多机会。

4.均量调整：按高考人数分配录取名额

国家重点建设的“优质”、“特质”高校是高质量高等教育的核心组成部分，理当公平分配招生名额，让优秀的学生获得高质量的教育，避免高质量高等教育资源的不合理利用。我国政府近年来通过通过增量安排和存量调整，使山西、安徽、江西、山东、河南、广东、广西、四川、贵州、云南、甘肃等省区的常规生源计划持续增长，各地区高考整体录取率的差距在缩小，但各地考生上重点大学的机会仍然相差很远。对此，有人主张“取消分省计划，实行全国重点大学不分區域面向全国的自主招生”[10]，但拥有自主招生资格的高中多集中在大中城市，而且自主招生报名附加条件重重，如全国奥赛获奖、全国科技创新大赛获奖等，使众多乡村考生无法企及，于无形中将乡村学生阻隔在重点大学之外。因此，从根本上解决重点大学招生名额投放不均的问题，需要国家对重点大学招生进行统一管理，统筹调整，分区治理。一方面，在部委属重点高校密集地区，重点高校在全国招生按各地生源所占比例分配年度招生名额，让不同省区的考生享受到公平、优质的教育资源，保证各地考生录取机会均等。另一方面，在部委属重点高校分布稀疏地区，由其他地区重点院校增加本地招生配额进行补充，以此保证该地区考生接受“优质”“特质”高等教育的机会公平。

参考文献

[1] 教育部.系列高等教育质量报告首次发布——事实和数据说话，展现中国高等教育质量的自信与自省[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160407/160407_sfcl/201604/t20160406_236891.html.

[2] 张继平.高质量高等教育公平的十大发展趋势[J].北京社会科学，2016（5）：94-102.

[3] 王义遒.多样化：我国高等教育大众化的关键[J].北京大学教育评论，2003（4）：17-21.

[4] 张继平.高质量高等教育公平的主要特点及实现机制[J].高等教育研究，2016（2）：13-18.

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[6] 蔡克勇.大众化的质量观：多样性和统一性结合[J].高等教育研究，2001（4）：8.

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[9] [美]克拉克·克尔.大学的功用[M].陈学飞，译.南昌：江西教育出版社，1993：25.

[10] 熊丙奇.高考：按考生人数分配录取指标可行吗？[J].考试，2015（12）：1.

（责任编辑 陈剑光）