《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条应如何理解与适用

2017-04-06

福建质量管理 2017年19期

(湘潭大学湖南湘潭 411105)

熊亮

(湘潭大学湖南湘潭411105)

笔者曾于2015年参与控违拆违联合执法工作，发现各级政府和部门对《城乡规划法》第六十八条规定存在不同理解，导致城市建设控违拆违工作相互推诿，制止违法建设效果不佳。本文就《城乡规划法》第六十八条的理解与适用进行分析，并对今后的如何具体执行提出建议。

城乡规划法；第六十八条；责成；查封施工现场；强制拆除

一、《城乡规划法》第六十八条规定存在的问题与不同理解

《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。

关于问题的提出：《城乡规划法》第六十八条所指的有关部门究竟是指哪个部门？县级以上地方政府可以随意责成吗？可以责成多个部门或司法部门吗？是必须要一案一报一责成，还是可以概括性责成？责成的法律性质是什么？责成行为是否可诉？

对于上述问题，各级政府和政府部门出于种种因素，各有不同理解，经笔者梳理，大致可归纳为以下两种理解：

理解一：根据职责法定和司法独立原则，有关部门应当是指与政府存在上下级隶属关系的政府部门，县级以上地方政府不能随意责成所辖的行政机关，而应当根据部门的职责分工为依据，按照有利于工作的原则进行指定，并可以根据实际情况指定多个政府部门共同实施，但不可以指定司法部门。此外，查封施工现场和强制拆除可以分别采取一案一报一责成、概括性责成两种方式，但是，责成属于行政机关内部管理行为，不具有可诉性，政府不能成为被诉主体。

理解二：有关部门仅指负有查处城市违法建设行为的行政机关，不包含其他部门，不能指定多个部门，也不可以指定司法部门。责成是政府授权有关部门进行执法，必须采用一案一报一责成方式，不能概括性责成，被责成的有关部门是政府命令的执行者，并非决策者，因此责成是可诉的委托执法行为，且被诉对象应是政府而非执行政府命令的部门。

二、笔者对《城乡规划法》第六十八条规定的理解

鉴于各部门对该法条规定的操作程序理解不一，对此，笔者结合H市城乡规划执法工作实际，在认真分析法条，查阅相关资料的基础上，更倾向于第一种理解。理由是：

(一)《城乡规划法》第六十八规定的查封施工现场、强制拆除是两种不同类型的强制措施，不应一概而论。具体理由如下：

1、查封施工现场是制止违法建设扩大的有效措施，时效性要求较强。如果对于查封施工现场采取“一案一报一责成”的操作方式，由执法部门报政府责成后再予执行，那么由于报送中间环节较多，耗时较长，待政府责成时，违法建设可能已建成或建设规模较大，会增大执法成本和潜在风险，浪费资源。

2、查封施工现场只是对当事人财产的临时限制性措施，主要是为了制止违法行为继续，控制危险扩大，并不是剥夺当事人对财产的所有权，其强制程度不高，无须“一案一报一责成”，可由政府概括性责成。

3、强制拆除是消除存量违建的有效措施，时效要求相对宽松，但是强制拆除是对当事人财产所有权的剥夺，可能引发当事人强烈对抗，有潜在执法风险，实施带来后果较为严厉。且现行《行政强制法》对强制拆违规定需要经过催告、公告等法定程序，执法环节较多，本身耗时较长。

4、根据具体案情的不同，强制拆除的规模、范围和难易程度不一，仅靠某个执法部门可能执法力量不够，还需其他行政机关配合，更适宜实行“一案一报一责成”方式。

(二)《城乡规划法》第六十八条规定的“责成”属于行政机关内部管理行为，不具有可诉性，政府不应成为被诉对象。具体理由如下：

1、从文义上分析，“责成”意即安排、命令、指示某人或某机构办成某件事，与委托、授权、批准、决定等用语有本质区别。

2、从立法目的上分析，通过政府责成有关部门，一是考虑到对行政相对人物权的保护，增加了地方政府行政首长把关这一重保险；二是不少地方的规划执法职能不在规划主管部门而在城管等执法部门，规定由政府“责成”有关部门，就是考虑由地方政府根据当地实际情况，指定执法主体，并非由政府直接作为执法主体。

3、从《城乡规划法》法条本身分析，结合《城乡规划法》第64条、第68条以及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(2012年6月25日印发)第2条规定，《城乡规划法》64条规定了罚款、拆除、没收等处罚权，这些都属于部门职权，地方政府依据《城乡规划法》第68条进行“责成”，是上级行政机关对下级行政机关行使内部层级监督督促的权力。

4、实践中，湖南省长沙亦将“责成”当做行政机关开展行政强制的内部审查把关程序，而非委托执法、授权执法。如长沙市各城区的城管执法部门进行强制拆除，均是请示区政府，由区政府责成城管部门，再由城管部门下达强拆文书实施强拆，而不是以区政府名义下达强拆文书并实施强拆。

5、从有利于工作的角度考虑，如将“责成”理解为政府是责任主体和执法主体，会给实际工作带来诸多不便。一是效率问题，政府作执法主体必然会导致执法周期过长；二是执法成本增加、风险扩大；三是政府的执法专业化不够，力量欠缺；四是导致行政复议、行政诉讼级别过高，不利于将争议和矛盾化解。