论城市占道停车问题成因及治理对策

苏 姗

(中央民族大学管理学院 北京 100000)



论城市占道停车问题成因及治理对策

苏 姗

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

城市占道停车，指非法占用城市公共交通道路的部分或全部，停放个人、单位、集体的机动车的现象，这种现象在目前我国城市中大量存在，屡禁不止。本文以公共经济学的视角对城市占道停车现象、性质及原因进行分析，并运用政府治理工具提出健全城市停车工程；征收占道停车税；健全停车管理法规体系；建立完善的社会参与机制等解决对策。

占道停车；外部性；治理工具

我国城市的停车问题从20世纪90年代中后期开始显现。2000年以后，随着经济的持续快速发展，汽车消费进入了高速增长期，机动车保有量的增大不仅给城市道路交通带来了巨大的压力，同时停车设施短缺、停车难等问题已成为影响城市交通发展的一大难题。出于个人便利的考虑，不少市民倾向于占道(车行道和人行道)停车和违规停车。国家投巨资建设的道路被野蛮停车无偿占用，丧失其应有功能,绝大多数纳税人的贡献被少数开车人占据。据统计，广州市占路停车达道路面积的40%，上海市某些地段占64%，武汉市55%-60%，然而，在美国同规模的城市中，此项指标约为16%，中国香港地区为4.7%。[1]占道停车，加剧了交通拥挤，恶化了生活居住环境，有学者指出，北京市如果解决了占路停车问题，最少可以腾出25%的路面用于车辆行驶(韩超、王洋等，2010)。[2]

一、城市占道停车现状

我国机动车保有量快速增长，停车场的增长速度则相对缓慢。在这样的背景下，路边占道停车行为普遍存在。占道停车，就是占用公共交通道路的部分或全部停放个人、单位、集体的机动车的现象。由于缺乏统一的管理，占道停车给城市生活带来了困境。

(一)占道停车的负外部性

负外部效应，亦称外部成本或外部不经济，指的是给交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用。在存在负外部效应的情况下，无论是物品的买者还是卖者，都未在其决策中计入其交易可能给其他企业或者居民带来的损失。占道停车者为了一己私利违规将机动车停放至为规划为停车区域的道路上，给其他的市民带来了各种不利的影响，而停车者并未对此承担成本，这就属于占道停车的负外部效应。常见的有几种：

(1)道路功能削弱。车辆的乱停乱放，增加了道路的负荷率和交通组织的难度，使交通秩序混乱，降低了道路的通行能力。例如人行道用于停放单车、摩托车，主车道被划为固定车位，使本来就狭窄的道路更加拥挤不堪；甚至住宅区内的一些街道也塞满了汽车，不仅占用行人的活动空间，而且堵塞了消防、救护等车辆的通道，一旦发生火灾等突发事故，后果将不堪设想。

(2)安全风险增加。城市道路的设计，都要考虑它的通视性,道路两边随便停放的车辆,遮挡了交通标志和行人、司机的视线，使得道路上经常险象环生，市民没有安全感。

(3)市民素质下降。车辆的乱停乱放，不利于市民素质的提高。贪图自己方便，不顾公众利益，乱停车辆，是一种损人利已的自私行为，同我们的精神文明建设也是格格不人的。

(4)治安问题凸显。车辆的乱停乱放，易发生机动车丢失等治安问题。

(二)占道停车的原因

(1)汽车量增长速度过快。改革开放后，国家制定了一系列发展汽车产业的政策，鼓励个人购买汽车；加入世贸组织后，进一步加大了发展汽车产业的力度，使其成为国民经济发展的支柱产业。如今，汽车行业的发展已经成为经济的重要增长点，我国现已成为全球第一大汽车产销国，2013年全国机动车保有量2.4亿。与此同时，人民收入的提高以及政府促进市场经济的一些优惠政策(分期付款购车)的实施，人们购车意愿越趋强烈。调查显示：半年至一年内愈购车者占47%，其中34%愈在三年内购车。[3]然而，停车场的数量增长远远不能满足汽车增长量的需求，修建大型的建筑工程时并没有对停车给予足够的重视，地下车库、道路的修建也都没有将汽车保有量的快速增长考虑在内。可以说，我国政策着重考虑汽车产业的发展，却忽略了配套交通措施的跟进。[4]

(2)停车设施规划落后。停车位紧缺也反映了停车设施规划建设滞后。一些开发商缺乏对业主利益的考虑，建设中配建停车位不足甚至无视规划，造成业主“有车无位”的现象十分严重。此外，也出现有的停车场部分车位空闲未被利用的现象，这主要与停车场缺乏统筹、合理的规划布局有关。

(3)停车管理与法规不完善。停车管理、法规不完善助长了乱停乱放盛行。小区物管条例均授权物管部门对“车辆行驶及停放”有管理权，但权限不明。[5]而交警部门虽然有权管理，可警力基本上用于监管主要交通干道，对居住区内违章停车无暇顾及，所以问题难以遏制。

(4)部分车主行为素质低下。某些车主图方便、图省钱，常常路边随意停车，忽略了公民道德。有学者对相关问题进行调研，发现至少有53%占道停车是由车主意愿造成的，夜间表现尤为突出。[6]

二、城市占道停车的性质及成因

(一)城市占道停车的性质

公共物品指具有效用的非可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性，并且不能依靠市场机制实现资源配置，由政府部门提供的产品。但在现实生活中，纯粹的公共物品几乎不存在，同时现实生活中公共物品满足效用的非可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性这三种特性的情况是不同的，所以准公共物品成为市场上的大多数。准公共物品是介于纯粹公共物品和私人物品之间，具有竞争性或者排他性的公共物品，又被称为“拥挤性公共物品”。根据公共经济学[7]相关定义，如果一种物品或服务同时具有效用的非可分割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排他，并且排他的成本较低，那么可称拥挤性公共物品或服务。

当汽车保有量迅速增长，停车位供不应求，占道停车的现象便会发生。当被非法的侵占和挤压，城市道路源无疑已经由公共物品逐步变为准公共物品，也是一种拥挤性公共物品：道路两侧的停车位无需付费，供所有社会成员享用，但当停放的机动车超出了一定数量，则会占用行车道路，导致行车拥挤，这时便具有排除其他社会成员使用。城市占道停车的行为属于准公共物品的应用障碍。从公共经济学的角度，占道停车位并不属于前去需要大量投入的项目，也不属于高科技的民间产业，应该引入市场机制进行供给与管理，即由政府通过招投标的形式选择民营企业参与经营管理，承包企业既不参与前期的投资建设中，也不参与道路和停车设施的管理和维护。由于其实质就是利用全体公民共有的国有资产向全体公民收费，利用国家提供的公共物品向大众收费。

城市道路被非法占用，市场无法调和和解决，成为了市场失灵的问题。市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率状况。包括两种情况：一时市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。在市场经济的条件下，每一个社会成员基于自身利益出发，滥用有限的占道停车位，甚至乱停乱发，扰乱交通秩序，这是由于市场配置造成的，但是也导致了市场的无秩序无效率和负外部效应的产生，所以解决占道停车的问题必须从市场失灵的角度出发。但由于占道停车位具有拥挤性公共物品特性，完全依赖于政府管制是无法解决问题的，须将占道停车的政府管控性与市场供给性相结合。

三、占道停车困境的对策

结合公共决策中政府治理工具，解决城市占道停车的问题可以从供给和需求两方面考虑，提出解决对策。

(一)健全城市停车工程

停车问题很复杂，牵扯很多方面，治标手段逐步增加，治本手段则相对薄弱，大面积出台政策和办法还不到时机。然而，建设地方性示范停车工程，研究具体情况，解决具体问题，摸索经验，找出规律，为面上的工作出政策、出办法，却是可行的，而且必要的。只要政策引导对路，投资者肯定会看到这个大市场，资金肯定会流向这个大市场，缓解停车问题指日可待。

(1)契约外包及补助。契约外包是指政府雇用私部门(私人公司或非营利组织)提供公务服务，费用由政府预算列支。补助指政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助及使用者付费。对于营运性较强的停车设施(路外公共停车设施，如停车场)的建设和营运，政府可承包给私人部门，吸收社会资金，以降低成本，解决财政资金不足以及政府直接生产的低效问题；同时对其进行补助和税收优惠等，提高私人部门的生产效率，增强停车服务公益性以及降低市民停车成本。但由于停车设施作为交通基础设施对国民经济的重要作用和在国家安全体系中的特殊地位，不能将其建设和营运完全推向市场，等同于一般的市场经济活动。政府在保证社会资金一定赢利的基础上要保持对交通基础设施的控制权,从而保证消费的高效，满足经济之外的社会效益需要。

(2)政府直接提供或经营特许权。政府直接提供指由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。经营特许权指由政府核准私部门提供服务，但政府保留价格之核准权，费用由使用者付费。对于具有较强的公共物品属性的路内公共停车设施(如占道停车位)，应该由政府来提供，并由政府管理，或者经过政府授权企业管理，以保证其正常的服务功能，同时收取一定的运营费用，用作补偿有关管理部门支出或者作为城建资金用于公共停车设施建设，这也是政府公共财政的基本职能之一。

(3)市场供给。市场供给指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由消费者自行决定消费对象。政府仅维持市场秩序。对于私人物品属性的居住配建停车设施，则应有市场提供，直接向消费者收费。总的来说，就是要确定停车场的属性，从而确定政府和市场在停车场建设中应该扮演的角色，以及如何进行利益分配。市场是实际建设、经营者，政府的角色定位应该主要是管理、协调；在收益分配上，市场应该是主要获益者，政府应收取一定管理费用，以是规范经营者行为，促使停车场建设有序健康的发展。

(二)征收占道停车税

外部效应的内在化过程，是外部效应得以矫正、资源配置由不具效率到具有效率的过程，强调政府的矫正措施。具体来说，外部效应内在化就是外部效应的边际价值被定价了。从占道停车困境这个问题而言，需要解决的就是将外部边际成本加计到私人边际成本之上，从而使该物品或服务的价格得以反映全部的社会边际成本，最终抑制该负外部效应的蔓延，抑制这种不良的社会行为。矫正负外部效应(或说是实现外部效应内在化)的公共财政措施主要是矫正性的税收。矫正性税收着眼于私人边际成本的调整。其操作方法是：对带有负外部效应的物品或服务征收相当于其外部边际成本大小的税收，以此将征税物品或服务的私人边际成本提高到同社会边际成本相一致的水平，实现负外部效应的内在化。处于经济人的假设，社会成员继续进行该经济行为的比例将降低，有效解决资源配置无效的问题。

(三)健全停车管理法规体系

法规作为一种具有强制执行效力的规定，是作为管理准则的前提，为管理以及执法提供保障，从国外的停车管理法规体制以及我国在停车管理法规体制方面存在的问题来看，应加强与停车有关的法规体系的确定，并制定严格细致的停车管理法规。具体来说，应形成比较完善的停车管理法规体系，不仅在宏观上有相应的法规约束，更应该有对微观行为上的停车管理具有约束力的相关法规。同时还应做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，通过法律法规的形式明确停车管理的部门，形成权威的、顺畅的停车管理机构。另外，要对停车场规划、建设、经营作出相应的法律法规，还应根据停车的心理要求以及停车管理政策要求，制定《违规停车处罚条例》等，加大非法占道的违法成本，杜绝不良行为。

(四)建立完善的社会参与机制

(1)志愿服务。志愿服务指由非营利组织义工提供服务。在多元社会背景下，应注重社会群体在公共生活中的作用，尤其是充当第三部门的非营利组织的作用。非营利组织涉及领域广、人数众，若于规制停车占道的实践中利用起来，想必有实质的跨越意义，例如组织义工对占道停车者进行疏导、教育、跟进监督等。

(2)自我协助。自我协助指由于政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需求，人们自行寻求解决问题的办法。在交通状况越来越差的今天，占道停车无疑是加剧交通问题的罪魁祸首之一，所以主要方法，一是鼓励市民出行多使用公共交通。为此必须完善城市公交系统，发展多种交通方式；并制定相关政策，给予公交系统大量补贴使其票价低廉，让乘坐公交车、地铁出行比开私家车更快捷而经济。当公共交通工具真正做到了方便快捷，便会成为人们出行的主要选择。二是鼓励市民“拼车”出行，以减少道路机动车数量。为此政府需进行宣传教育，加强市民自我协助出行意识，拒绝占道停车等危害公共秩序的行为。

(3)宣传引导。加强市民的社会公德教育，提高市民依法停车的自觉性。城市土地资源有限，大面积建设廉价的地面停车场不经济更不现实，地下或高层停车场应为城市停车场发展的方向。政府应注重加大宣传，引导全体社会成员关心支持停车场的建设，优化停车服务体系，使城市道路保持通畅，使城市更整洁，市民出行更便捷。

[1]洪媛.城市停车场的若干问题分析[J].法制与社会,2011(21):153-154.

[2]韩超,王洋,马郡.我国大城市停车问题及对策研究[J].甘肃警察职业学院学报,2010(1):78-82.

[3]向张勇,张扬,张千,等.大城市住区停车难问题剖析与对策——以成都市区为例[J].中国城市经济,2009(1):40-41.

[4]陈希娟.占道停车法律制度研究[D].重庆大学,2013.

[5]汪翼,贺竹磬.停车场产业政策环境及投资分析[J].城市交通,2014(1):23-27.

[6]王榃.城市停车难问题应对策略分析[J].科学时代,2013(8).

[7]高培勇.公共经济学.第2版[M].中国人民大学出版社,2008.

苏姗(1993.6-)，女，汉族，广西南宁人，中央民族大学管理学院，硕士研究生，研究方向:社会福利与救助。