工程监理企业开展全过程工程咨询服务相关政策简析

(四川二滩国际工程咨询有限责任公司，成都，611130)

工程监理企业开展全过程工程咨询服务相关政策简析

杨佰平

(四川二滩国际工程咨询有限责任公司，成都，611130)

为更好的学习、领会有关政策，积极探索监理企业发展改革的道路，本文对工程监理企业全过程工程咨询服务的有关指导性文件、政策、意见、建议等予以梳理和分析，以便提高和加强认识，积极推动工程监理企业相关业务的开展。

工程监理企业 全过程工程咨询服务 政策解析

目前，随着国家建设领域简政放权、放管结合以及供给侧结构性改革的不断深入，有关工程监理行业改革发展的探讨、尝试也在不断推进和试行，全过程工程咨询服务作为工程监理行业改革发展的方向，得到了国家建设行政主管部门、行业协会的重视和认可，并且在这方面也出台了一些指导性意见和建议，一些地方政府结合本省、市的实际情况也制定了地方性的行业发展指导意见。

1 国务院及国家建设行政主管部门的有关指导意见

比较早的明确监理企业可以不仅限于施工阶段的工程监理，还可以承担工程项目管理服务的行业性指导意见是在住建部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市〔2014〕92号)文中提出的，其中在“二、建立统一开放的建筑市场体系”中明确：“(七)进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其它管理模式的政策措施。具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理。推动一批有能力的监理企业做优、做强。”

后续住建部在《关于进一步推进工程监理行业改革发展的指导意见》(征求意见稿)(建市监〔2016〕26号)中，对“全过程”的概念进行了进一步的明晰，其中在“(二)提升监理服务多元化水平”中明确：“鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向‘上、下游’拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、市场监督等多元化的‘菜单式’咨询服务。推动有条件的监理企业积极开展全过程项目管理服务，探索政府和社会资本合作(PPP)等新兴融资方式下的咨询服务内容、模式。”

最近，国务院从建筑业持续、长远发展的角度出发，对促进和深化建筑业供给侧结构性改革提出了更加具体的指导意见。对有关监理企业的改革和发展、如何组织和实施全过程工程咨询服务，也给出了比较清晰的“线路图”。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)文中“三、完善工程建设组织模式”中明确：“(四)培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。”

上述几个主要文件从国家层面对工程监理企业全过程工程咨询服务的开展，给出了较为清晰的指导意见，其主要精神是，国家不仅支持也在积极地推动工程监理行业的健康发展、不断地推进行业供给侧结构性改革，鼓励工程监理企业积极开展全过程工程咨询服务，其目的是确保工程监理行业的健康发展，确保建设工程的质量安全，逐步提高国家建设工程发展水平。

2 地方政府的有关指导意见

根据国家有关建筑领域改革发展的意见和精神，国内一些省、市等就如何推进建筑业改革发展制定了具体的指导意见。就工程监理行业的发展和改革，也提出了明确的意见，其主要还是围绕工程监理企业如何开展全过程工程咨询服务，以适应新的建筑市场环境和建筑业改革发展的形式来制定和实施的。

2.1 江苏省住房和城乡建设厅指导意见

江苏省住房和城乡建设厅在《推进工程建设全过程项目管理咨询服务的指导意见》(苏建建管〔2016〕730号)中提出：

“全过程工程项目管理咨询服务是指从事工程项目管理咨询服务的企业，受建设单位委托，在建设单位授权范围内对工程建设全过程进行的专业化管理咨询服务活动。

……

(三)工作目标。全面整合工程建设过程中所需的前期咨询、招标代理、造价咨询、工程监理及其他相关服务等咨询服务业务，引导建设单位将全过程的项目管理咨询服务委托给一家企业，为项目建设提供涵盖前期策划咨询、施工前准备、施工过程、竣工验收、运营保修等各阶段的全过程工程项目管理咨询服务。

(四)加强政府引导。鼓励在江苏省内依法必须实行监理的工程建设项目采用全过程项目管理咨询服务的方式。对于国有资金占控股或者主导地位的工程建设项目，提倡采用全过程项目管理咨询服务的方式进行工程管理服务。明确对于选择具有相应工程监理资质的企业开展项目管理服务的工程，可不再另行委托监理单位。

(五)创新招标方式。建设单位可在项目立项后委托项目管理咨询企业开展全过程项目管理咨询服务。依法必须招标的工程建设项目，在项目立项后即可进行招投标择优选择全过程项目管理咨询企业。

(六)明确从业要求。开展全过程项目管理咨询服务的企业应具备与所承担工程规模相符的工程监理资质，以及相应的前期咨询、招标代理、造价咨询一项或多项资质。……”

2.2 上海市住房和城乡建设管理委员会指导意见

上海市住房和城乡建设管理委员会在《关于进一步加强本市建设工程项目管理服务的通知》(沪建建管〔2017〕125号)中提出：

“六、建设单位应依法通过招标发包(包含招标方式的政府采购)或直接发包(包含非招标方式的政府采购)的方式选择项目管理单位。

具有相应工程监理资质的单位，依法通过招标方式取得工程项目管理服务(至少包含施工阶段项目管理服务)的，经建设单位同意，可在其资质许可范围内承接同一工程的监理工作；……

八、工程项目管理全过程包括项目前期策划、项目设计、施工前准备、施工、竣工验收和保修等六个阶段。建设单位可根据项目需要，委托项目管理单位实施全过程或若干阶段的项目管理服务，具体要求在双方合同中约定。

本市将逐步推进政府投资的建设工程委托项目管理单位实行全过程管理。……”

3 行业协会的有关建议

中国建设监理协会作为我国工程监理企业全国性行业协会，在工程监理企业的发展和改革方面做了许多卓有成效的调查、研究工作，提出了许多结合我国国情、国际惯例、实践，又贴近国际工程咨询服务业发展潮流的意见和建议，有些已经作为国家政府主管部门的意见和要求付诸实践。关于工程监理企业全过程工程咨询服务，协会也有针对性地进行了调查和研究，提出了意见和建议，这些为有关部门就如何试行和推进工程监理行业的改革和发展，提高工程监理服务水平，保证工程质量与安全，制定相应的政策和指导意见提供了帮助。

中国建设监理协会郭允冲会长在中国建设监理协会“应对工程监理服务价格市场化”交流会上(2016年11月23日江西·南昌)，就全过程工程咨询服务进行了探讨，在其发言“二、关于推进全过程一体化项目管理问题”中提出：

“(三)大力推进全过程一体化项目管理……”

全过程一体化项目管理企业的组织形式，也要坚持市场导向原则，可以根据建设单位的需要和企业技术力量的具体情况，由企业来确定。可以由监理与建设单位组成一个团队，也可以由监理与设计、施工组成一个团队，也可以和国外的国际著名工程咨询公司合作，也可以采取其他形式。……

监理、设计、施工等企业要顺应项目管理的发展趋势，有能力的企业，要积极主动培训、培养具有前期咨询、勘察、设计、施工、监理等综合管理素质的人才，逐步向全过程一体化项目管理方向发展，逐步提高以前有的综合实力，提高企业的市场适应能力，提高企业的竞争力，以赢得市场、建设单位的满意。”

另外，中国建设监理协会修璐秘书长在其《十三五规划纲要与建设监理行业发展》中，就工程监理企业如何适应新的市场环境，深化和推进工程监理行业的改革和发展的探讨时，在“三、建设监理行业发展未来面临的主要任务”中提出：

“2)部分有能力的企业可以转型为提供建设工程项目管理服务的企业。有施工经验和管理资源条件的企业可以转型成为提供施工阶段项目管理的企业。有工程建设分阶段或全过程管理经验和资源的企业可以转型成为提供工程建设项目部分阶段管理或全过程管理总承包，开展一体化管理服务的企业。

3)部分有能力的企业可以转型成为提供建设监理+咨询服务的企业。咨询服务可以包括提供设计、施工方案优化，或提供技术、管理、法律、经济、质量、安全等多方面的咨询服务。

4)部分有能力的企业可以转型成为监理和项目管理联合体企业，提供建设监理+项目管理服务，为业主提供施工阶段项目管理和监理一体化服务。”

4 主要指导文件的精神简析

梳理和分析上述有关工程监理企业全过程工程咨询服务的主要文件，可以得出：

(1)工程监理企业开展全过程工程咨询服务是国家大力推动、适应国家建筑业改革发展需要的重要举措，是与国际工程咨询服务业发展潮流相一致的、能有效促进我国建筑业健康发展、提高建设工程发展水平的具体措施；

(2)虽然有关全过程工程咨询服务的概念不甚明确，但其主要内容包括投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等工程咨询服务。具体的服务范围可以由业主与监理企业协商自行确定。因此，若业主需要，工程项目管理也可以作为监理企业全过程咨询服务的内容之一；

(3)工程监理企业承担全过程工程咨询服务，应依法依规进行招投标确定。工程监理企业承担某工程全过程工程咨询服务时，工程监理业务可不再另行招标委托。工程监理企业承担其他非工程监理业务时应具有相应专业的资质；

(4)工程监理企业等可以在不断增强自身业务能力的同时，通过联合经营、并购重组等方式，实现企业能力提高、业务范围的扩大和延伸，以寻求全过程工程咨询服务业务的突破和开展。

5 结语

目前，工程监理企业开展全过程工程咨询服务基本上还处于探讨、试行和推广阶段，但可以明确的是，工程监理企业承担全过程工程咨询服务是未来我国工程咨询服务业发展的大趋势和改革发展的大方向，需要各级政府、项目业主、行业协会和广大监理企业共同推动。同时，目前国家在加快完善现代市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及进一步简政放权、放管结合，全面深化建筑业体制机制改革的大环境下，以往寄托于政府的行政命令或规定推动和实行全过程工程咨询服务业务的开展和推广已不现实，需企业积极主动地寻求和促成相关业务的商机。

另外，国家、地方政府和行业协会以往发布的有关工程监理的法规、规定和规范还需根据新的市场环境和要求进一步在工作实践中修改、完善，以利于监理企业全过程工程咨询服务业务的开展和壮大。

F284∶F426.92

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2095-1809(2017)05-0115-03

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