论地方税体系的重构

(暨南大学 广东 广州 510000)

论地方税体系的重构

龚晓露

(暨南大学广东广州510000)

随着营改增的全面铺开，占地方税收收入近一半的营业税消失后，地方税体系原有的运行格局被打破，这使得地方政府财政问题凸显，在现行分税制体制下中央与地方的利益格局以及地方税体系亟待重构。我国地方税体系存在地方税立法层级低、法律效力低下、制度建设落后等问题，地方亟待完善税收立法以及构建一系列相配套的制度。本文主要通过必要性、可行性、立法级别三方面，探讨赋予省级人大在地方税上的立法权，以改变税权高度集中的局面，重构地方税体系。

地方税体系；税收法定；税收立法权

一、地方税体系存在的问题

(一)大部分地方税立法层级低、制度建设落后

目前，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的税收实体法律仅有三部，而其中只有车船税为地方税。地方税的法律形式多表现为暂行条例，其立法层级低，法律效力低下。这不仅违背了税收法定主义的基本原则，也使得税收法律的权威性和统一性大打折扣，一定程度上削弱了税收的公平性。此外，大部分地方税制度出台较早，其建设相对滞后。如城镇土地使用税、房产税等，多为20世纪80年代和90年代设立，且多年未进行调整；城建税“三税”附加的性质，征管部门划分与税收归属不同，导致征管效率低下；多种税制之间重复交叉、税制不简化等等。这些现状表明地方税制设计相对老化、结构不合理，地方税税种面临税种设计陈旧、课税范围狭窄、税率低、以及税收弹性差等问题。地方亟待完善税收立法以及构建一系列相配套的制度。

二、地方税体系的重构

(一)赋予省级人大地方税立法权

1.必要性

税收立法权是税权的重要组成部分。只要实行了多级政府体制，就必须考虑地方税由谁立法的问题，这也涉及到地方财政自主的限度问题。

首先，从对税收法定原则的解读出发。中共十八届三中全会《决定》强调“落实税收法定原则”。从发展的眼光看，税收法定原则不仅应当包括国家最高权力机关所立的法律，也应当包括地方权力机关在得到国家最高权力机关授权的前提下所立的法规。因为二者皆是人民代议机构，由其立法均能体现代议制民主和“无代表不征税”原则。相比全国人大立法，地方人大会更了解地方所需，其所课征的税收更具有针对性。

其次，从经济效益的角度考量。按照信息优势理论，税权在一定程度上可视为公共产品，而某一地方居民对地方公共产品偏好的表达与选择都需要通过该地方来实现。反映在地方税的立法权层面上，即与相应税种的设立、税率的确定、税收的减免优惠等等相关的权力，应被赋予相对应的财政层级，以提高效率，彰显区域公平。如果在税权划分上，中央完全替代地方权力机关与公共意识，采取“一刀切”的做法，使税收的立法权完全集中于中央，这种安排不仅不符合地方信息的比较优势，亦使得地方财政自主度受限，不利于地方自主性的发挥。

再次，税收立法权的高度集中在一定程度上构成对地方利益的侵害。在分税制改革之后，中央上收几乎所有税种的税权，大幅度提高自身财政收入，使财政体制呈现出“财政支出过度分权和财政收入过度集权”的特点。

最后，无论是理论界还是实务界，都达成了适当赋予地方税权，以改变税权高度集中的局面的共识，而税收立法权则是税权中极为重要的组成部分。因此，应改变现有格局，适当赋予地方相应的地方税立法权，减并费权，以彰显公平，提升效率。

2.可行性

根据我国宪法规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。由此，地方人大享有税收立法权符合宪法精神。但《立法法》第8条、第9条有关“税收基本制度”的规定，似乎对地方的“地方税收立法权”设置了障碍，但从国家的最新决策以及立法动态可以窥见授予地方人大立法权的可行性。

十八届三中全会《决定》中指出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”；2015年6月10日国务院法制办公布了《环境保护税法(征求意见稿)》，该草案授予地方的不仅有税率增减权，还有税基扩充权。这种授权兼容了地方财政自主，让地方可因地制宜调整税收要素，重塑地方的税收立法权。

从国际上看，在联邦制国家中，地方通常拥有地方税的立法权。如澳大利亚，其联邦和州的税种划分十分清晰，各自拥有在对应范围内的税收立法权。而在单一制国家中，中央通常享有对立法权的支配地位，但在满足中央设定的条件和程序后，地方也被允许自主立法开征地方税。以日本为例，日本实行的就是一种适度分权的模式。

3.立法级别

最后要明确的是地方税立法权授予的是地方人大而非地方政府，且授予对象仅为省级人大。

授予人大而非政府，这是因为关涉到立法权的归属问题。立法权应属地方立法机关而非地方行政机关。地方立法机关由纳税人所选举的代表组成，由其在授权范围内补充决定适用于本地区的税法要素，这更有利于维护纳税人的财产权。《车船税法》和《环境保护税法(征求意见稿)》将税率确定、税基扩充、税收减免的权力授予地方政府而不是地方人大，这与财政民主原则相悖，虽提高了效率，但在一定程度上损害了税收公平。

而仅仅将立法级别限定为省级人大，主要是基于以下几点考量。首先，我国目前能就税收事项制定地方性法规的主体只有省级人大，地方税立法授权的受体也必然为省级地方人大，省以下人大不具备被授权的资格。一方面，地方税工作至关重要，事关全局。地方税不仅是地方财政的重要来源，其作为公共财政体系的一个重要组成部分，对加快转变经济发展方式、促进城乡统筹和区域协调发展以及调整收入分配格局等方面也起着重要的配合与协调作用。因此，对地方税立法权的赋予层级的考量一定要慎而又慎。另一方面，省级以下地方人大对税收事项从未立过法，立法经验的缺失，导致省级以下地方不具备立法所需的人员、技术、制度等等一系列相关的配套设备。若贸然下放地方税立法权，只会加剧地方税立法的混乱。最后，过度下放地方税立法权还会造成税权滥用，可能引发新的混乱。权力具有天然的扩张性，为保障国民的权利不受侵害，任何时期治国理政都要控制国家公权力，避免权力的膨胀，把权力关进笼子。若省级以下地方拥有了地方税立法权，在缺乏控制的情况下，地方极有可能滥用税权，以促进地方经济利益之名大肆征收苛捐杂税，形成地方税壁垒，加重纳税人负担。因此，必须将地方税的立法级别限定在省级人大。

[1]陈国堂，童伟.完善我国地方税体系研究[M].第1版，北京：中国发展出版社，2015年.第137页-140页.

[2]张守文.财税法学[M].2012年版，北京：中国人民大学出版社，2012年.第74页

[3]熊伟.税收法定原则与地方财政自主——关于地方税纵向授权立法的断想[J].中国法律评论，2016年，第1期：第28页-43页.

[4]陈少英.可持续的地方税体系之构建——以税权配置为视角[J].清华法学，2014年，第八卷(第五期)：62页.

[5]熊伟.地方债与国家治理：基于法治财政的分析路径[J].法学评论，2014，第2期：第67页-68页.

龚晓露(1993-)，女，汉族，浙江温州，经济法学硕士，暨南大学，研究方向经济法学财税法方向。