我国NGO在公共危机管理中的困境及其应对之道

(延安大学 陕西 延安 716000)

我国NGO在公共危机管理中的困境及其应对之道

陈世荣

(延安大学陕西延安716000)

自有文字记录以来，我们的社会便面临着各种危机的考验，可以说，人类的文明史便是应对这些公共危机挑战的过程。在经济全球化的今天，单靠政府力量来应对各种突发事件已显得力不从心，非政府组织由于自身的特点和优势，往往能在应对公共危机过程中发挥很大的作用。同时，非政府组织在应对公共危机时仍存在一定的问题，要提高非政府组织应对公共危机的能力，保证其在公共危机管理中作用的充分发挥，需要从政府、社会和组织自身等方面共同着手推进，以实现国家治理的“善治”目标。

非政府组织；政府；公共危机

一、非政府组织与公共危机

非政府组织(Non-Governmental Orgnization)一词国外最早见于1945年签署的联合国宪章，1995年进入我国，它具有独立于政府组织和私人企业之外的特性，因此又被冠以“第三部门”、“志愿者组织”、“免税组织”等称号。美国管理大师德鲁克认为，非政府组织既不是企业部门，也不属于政府部门，但向社会提供各种服务，莱斯特.M.萨拉蒙则把非政府组织的特征概括为：组织性、私有性、非营利性、自治性、志愿性等[1]。根据学术界的观点和我国的实际情况，我们认为：非政府组织是独立于政府部门之外的公共部门的组成部分，组织的目的在于满足社会公共利益而非盈利，依靠会员缴费、捐助者捐赠、政府财政拨款等资金来源完成组织的使命，具有免税资格和捐赠人减免税合法地位等特点[2]。我国的民政部根据成员的组成形式，将非政府组织分为“实体性的民间非企业单位”和“会员性的社会团体”两类。

公共危机是指一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响到社会的正常运作，对生命财产等造成威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者[3]。公共危机具有威胁性、阶段性、不确定性、“两面性”、时间的紧迫性等显著特征，这给公共危机的管理带来诸多困难和挑战，也使得应对公共危机的成本、技术等要求不断提高。

目前，我国已经进入公共危机高发期，根据一般的社会发展规律,当一个国家的人均GDP达到了500至3000美元时,社会将进入人口、资源、环境、效率与公平等矛盾较为激化的关键时期,容易产生经济失调、社会失序、心理失衡等一系列严重影响社会发展的问题[4]。经过三十多年改革开放的发展,我国目前正处于社会快速转型和现代化建设时期,一方面,改革开放的不断深入触及到了一些深层次的体制性问题,由之而引发的各种社会矛盾变得越来越突出;另一方面,经济建设对资源的过度开发而引发的环境恶化问题,不断造成各种极端自然灾害并严重威胁到了人民群众的生存和发展，公共危机事件不可避免，近十年中就发生了2008年汶川地震、2010年玉树地震、2012年北京7·21内涝、2014年昆明301事件、2015年深圳市光明新区柳溪工业园山体滑坡以及2016年西南至长江中下游地区暴雨洪涝灾害等公共危机事件，尤其是2008年汶川地震开启了我国的非政府组织大规模参与灾害救助的契机。[5]对于政府部门而言，如何有效地控制和处理公共危机已是一个十分紧迫的现实问题。由于公共事业管理范围的不断扩大，仅仅只是靠政府的力量已经显得捉襟见肘，在应对各种突发事件和公共危机的过程中，非政府组织以其专业性、灵活性、广泛性、非营利性等优势，在政府和社会之间发挥着积极的缓冲作用，协助公共危机的化解，从而为社会公共安全保驾护航。

二、非政府组织在公共危机管理过程中的困境

尽管非政府组织的产生和发展弥补了市场和政府的失灵，但是，从非政府组织的现实运行角度来看，它本身也有着很多的缺陷，不能完全符合公众的理想和预期，对此，我们应该有足够的认识，以便用更加客观的标准来评价非政府组织，不断弥补和改进非政府组织的缺陷，使之能够更为健康地发展，非政府组织在应对公共危机过程中的困境主要表现在以下几个方面。

(一)“经济人”动机影响下的志愿失灵

非政府组织的一大特点就是不以盈利为目标，这就使得非政府组织的资金来源要部分依赖于私人捐赠、政府的财政拨款等，但是捐赠等活动完全是个人意愿，当一个社会中有能力的富裕者因为有强烈的私心而不愿意帮助公共事业时，非政府组织的活动就会受到很大的限制，非政府组织虽然不以营利为目标，但是并不代表组织中的每一个人都心无杂念，在现实运行管理中，仍然有很多人出于经济人动机，损害公众的利益，与此同时，由于经济人动机下的激励失灵，政府机构中的官僚主义作风、人浮于事等问题，依然存在于非政府组织中。

(二)缺乏独立性，制约了组织活动的开展

由于非政府组织仅仅依靠收费不足以弥补其运营成本，因此私人捐赠和政府资助成为其主要的资金来源，而且，几乎所有的国家对于非政府组织都给予了免税的优惠特权，不仅对于非政府组织的所得税进行豁免，甚至豁免非政府组织的财产税和销售税，这实际上都是政府组织给予的补贴。此外，一些捐赠者会认为自己有某种正当的权利来实现自身的意图，因此，在捐赠的时候，干脆带有很多附加条件，以图实现个人目的，非政府组织的资金来源过重依赖政府或者私人捐助的情况难免会影响到非政府组织的正常运作。

(三)与政府部门衔接不到位

公共危机治理中主体之间的衔接包括政府与非政府组织在危机治理全过程中的任务承接、权责分配、职能分工、治理协作、信息传递等方面的无缝对接。目前，中国正处在社会全面转型发展的关键时期，在“小政府大社会”理念的影响下，非政府组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，在这个过程中，深刻地反映了社会治理结构、方法和观念的改变。政府对非政府组织管理职能的转变不到位，简政放权还有待加强。政府部门在登记注册、监督管理等环节过分强调管制，这些方面都不利于非政府组织的社会作用的发挥。

(四)实力不足

首先，资金不足。一方面政府提供的拨款数量明显减少,而另一方面政府也鼓励非政府组织财政上争取独立和自负盈亏。财政资源和物质资源是危机管理的基础,而目前非政府组织在资金筹措和运作能力上普遍能力不足,以至公共危机事件发生后的救助常常陷于绝境。其次，人才资源不足，目前还没有专业的人才储备库。这使得中国非政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技术和专业能力、在善后处理中对非政府组织自身的监督、绩效的自我评估等能力方面,都有很大的缺陷。

三、加强非政府组织在公共危机管理中的作用的建议

为了使非政府组织在公共危机的管理过程中更好地发挥作用，就必须同时发挥政府、自身、社会三个方面的作用，从这三个方面形成合力，提高非政府组织运行的能力，不断加强监管的力度，才能打造阳光透明的非政府组织，具体而言， 应该从以下几个方面着手。

(一)从政府的角度来看，要重视加强对于非政府组织的管理

首先，政府部门必须加大简政放权力度，放管结合，提高服务水平，改革目前的一些对于非政府组织比如社会团体的登记制度，为非政府组织的发展创造一个宽松的发展环境，政府的管理只应该是宏观的管理，而不应该介入到非政府组织日常的微观的活动中去。其次，不能简单地把非政府组织作为其管理和执政的助手,要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远意义。政府部门应该站在全局的角度来制定非政府组织的发展规划，在打破地区和行业分割的基础上，按照行业发展的内在规律来培育和优化非政府组织，制定政策来鼓励非政府组织的发展，尤其是一些社会公众所急需的方面，尽可能提供税收、财务管理、员工社会保障等方面的配套措施，并且对于非政府组织的员工的违法现象进行坚决打击和惩处，维护非政府组织的形象。最后,政府在常态管理中要加强对非政府组织危机管理工作的指导、协调,使它们的工作安排与政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏洞或职责不清，从而使得非政府组织在公共危机管理的过程中能够更好发挥自身的作用。

(二)从非政府组织自身角度出发，必须要进一步加强自身建设

一方面，要强化非政府组织的理念。作为非政府组织,理念或者说使命是其存在和发展的灵魂,代表组织的奋斗目标和前进方向,也是它获得社会的认可、取得社会资源的根据。确立非政府组织的使命,实际上也就是确立它的社会理想和社会责任,从而为它的未来发展定位，在公共危机管理中积极承担相应的责任。其次，要积极借鉴发达国家或者地区的非政府组织建设的经验或教训，并且将非政府组织的经营理念贯彻到日常的实际行动之中，因此，应加强非政府组织的宗旨的宣传力度，提高非政府组织的社会认知度。另一方面要大力引进相关领域的专家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共危机时的运行模式、发挥作用的程度、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究,从而不断提高非政府组织的专业化素质。

(三)从社会角度出发，要加强对于非政府组织的监督

必须要完善针对非政府组织运行和管理的多套监督体系，发挥社会公众和媒体的监督力量，可以说，外部监督，是促进非政府组织发展的重要力量，除了政府部门要加强监管之外，非政府组织自身还要加强自律，发挥社会的监督和制约机制的作用亦不可低估，它还可以促进非政府组织反省并且改正其缺陷，通过业绩评估、信息披露、财务审计等方法，接受社会公众的监督和检查，使得非政府组织在公共危机的管理过程中在阳光下运行，更好维护自身和社会的利益，同时，在这一过程中，可以提高社会对于非政府组织的认可度，培养公众的志愿精神和互助品质。

总而言之，在今天这个时代，若要实现社会的长治久安，必须防患于未然，只有针对公共危机管理中存在的实际问题，从政府、社会及非政府组织自身等方面采取措施，积极构建政府与社会合作互动的公共危机应对网络，不断调整提高非政府组织应对公共危机的能力，才能保证在应对公共危机中，充分发挥非政府组织的作用。只要政府、非政府组织及其他社会力量能在公共危机到来的时候做出及时有效的反应，就一定能为实现社会的和谐和进步提供坚强后盾。

[1]黄健荣等.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：197-200.

[2]庄序莹：公共管理学[M].上海:复旦大学出版社,2007:248—250.

[3]张成福、党秀云：公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2007:302

[4]薛澜.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社.2003.

[5]林闽钢,战建华. 灾害救助中的NGO参与及其管理——以汶川地震和台湾9·21大地震为例[J]. 中国行政管理,2010,(03):98-103.

陈世荣(1993-)，男，汉族，陕西旬阳人，延安大学2016级行政管理硕士研究生，研究方向：领导科学与人力资源管理。