2016年中国城市地下空间发展概览

■ 张智峰 刘 宏 陈志龙

2016年中国城市地下空间发展概览

■ 张智峰 刘 宏 陈志龙

自2013年以来，随着中国经济改革和社会发展步入一个全新的阶段，在新型城镇化战略的推进下，中国的城市发展已经成为发展中国家现代化发展的新范式，在这一引世界瞩目的“中国质态”的伟大社会变革中，城市地下空间开发利用是其重要的显性特质形态之一。笔者所在团队作为国内少数长期从事城市地下空间研究的专业团队，深耕勤犂于海量信息和文献之中，编写2016年中国城市地下空间发展概览，最终形成《2016年中国城市地下空间发展报告》，以期从地下空间发展的视角如实反映中国城市现代化发展的“侧翼”。

一、城市地下空间发展评价

2016年是中国“十三五”的第一年。这一年，以地铁为主导的城市轨道交通系统、以综合管廊为主导的市政基础设施系统的发展速度和规模已居于世界之“巅”，由此所关联的上下游产业，也成为中国城市地下空间领域推动行业发展，带动产业发展，促进有效供给，拉动有效增长的典型“范式”。这正为处于“城镇化快速发展，地下基础设施建设滞后”时期的中国城市建设和地下空间产业化发展提供了腾飞的契机。

（一）城市地下空间综合实力

在2015年底由国家发改委与交通运输部联合发布的《城镇化地区综合交通网规划》中21个城镇化地区所涵盖的215个城市作为评价对象，并通过政策支撑体系、开发建设指标、重点工程影响力、可持续发展指标等多个评价要素进行排名（见图1、图2）。以城市为研究和考察对象，划定中国城市地下空间发展等级，为同一城镇化地区城市和国内同类城市的地下空间普遍特征和发展方向提供参考。

图1 地下空间综合实力评价要素

图2 2016年中国城市地下空间综合发展排名变化

（二）城市地下空间基础开发评价

现分析相关数据，制作城市地下空间基础开发评价图，将各城市置于同一评价标准体系来统一衡量和评价该城市地下空间开发建设的真实水平（见图3）。

图3 样本城市等级及空间分布

主要选取城市地下空间开发的常规数据3个，即人均地下空间规模、建成区地下开发强度、机动车停车地下化率，另新增2个指标，即地下空间社会主导化率和地下空间综合利用率（见图4、图5）。

图4 城市地下空间开发建设评价指标示意图

图5 截至2016年底中国城市地下空间开发建设评价示意图

通过样本城市社会经济发展数据、地下空间发展数据统计分析，城市地下空间发展与城市特质、产业结构关系密切。

地下空间指标整体趋势与人均GDP排名关联度最高，基本上按照资源型城市、省级行政交通中心城市、东北部、中部城市的顺序。经济发展与城市行政级别无绝对关联。

（三）城市地下空间开发水平分类

本次研究综合各城市地下空间开发数据，对城市地下空间开发水平分级分类，拟划分3级城市地下空间开发等级。

其中，一类城市同时满足：人均地下空间规模至少3平方米/人，建成区地下开发强度2.5万平方米/平方公里以上，地下综合利用指数7%以上，地下空间社会主导化率50%以上，机动车停车地下化率25%以上（见图6）。

图6 地下空间开发一类城市模型示意图

初步划分，目前地下空间一类城市为上海、北京、南京、杭州。二类城市同时满足：人均地下空间规模至少2.5平方米/人，建成区地下开发强度2万平方米/平方公里，地下综合利用指数7%，地下空间社会主导化率42%，机动车停车地下化率20%。

二、地下空间法治建设已迈入正轨

2016年，我国发布了前后发布了国民经济与社会发展十三五规划纲要、城市地下空间十三五规划等直接指导城市综合管廊、停车设施等直接推动城市地下空间产业发展政策性文件，并且在“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的相关政策性文件中也提出明确要求。

截至2016年底，全国各省市先后颁布涉及城市地下空间开发利用的法律法规、政府规章、规范性政策性文件等共200余部；其中，直接针对城市地下空间开发利用管理的法治文件约60余部（见图7）。

图7 中国城市地下空间法治建设发展阶段及历年相关政策法规统计

2016年出台城市地下空间开发利用的法律法规、政府规章、规范性文件59件，其他涉及地下空间开发利用的共30件（见图8）。2016年出台城市地下空间政策法规类型主要包括地下空间开发利用管理、综合管廊与地下管线建设管理、地下空间规划管理以及地下空间用地政策与投融资等类型。受加强地下基础设施建设的宏观政策影响，综合管廊、地下管线相关法治内容较2015年进一步增多。地下空间法治建设中首次出现以城市为对象的地下空间规划管理内容，地下公共空间的投融资方式等内容的占比也有小幅上升（见图9）。

目前中国城市地下空间法治体系建设呈现以下特征：空间分布上与城镇化、地下空间的社会化市场化同步势态发展，在立法推动力方面受制于国家宏观政策影响和制约较大；立法实践的形式要件多于内容要件，法治文件层级较低，政策性、规范性执行细则偏少；国家标准、规范严重滞后于城市地下空间快速发展，多为较低层次的技术规范、操作规程。

图8 2016年中国地下空间政策法规类型统计分析图

图9 2016年中国地下空间政策法规主题类型分析图

三、构建地下空间产业新体系

依据地下空间特性和地下空间的主导功能，结合产业概念与规模化、职业化、社会功能性、专业技术化的构成要素，中国地下空间已形成地铁产业、综合管廊产业、地下管线产业、人防工程等特殊产业。地下空间相关综合行业，即地下规划设计与装备制造行业，地下空间规划设计产业和地下空间施工装备产业已初步构成。2016年以地铁、综合管廊为主导的地下空间产业已成为城市经济和社会发展不可或缺的一部分，本年度报告，将着重关注地铁产业、综合管廊产业、规划设计产业（见图10）。

图10 中国地下空间产业分析

（一）地铁产业发展引领世界

据国家发改委和各地地铁运营官网数据统计，截至2016年底，中国已开通运营地铁的城市有31个（含港、台）。运营总里程达4221公里，车站2846座。

2016年，中国城市地铁新增运营线路25条（段），分布于19座城市，总里程达562.49公里，车站373座。其中首次开通运营城市4个，分别为福州、东莞、南宁、合肥（见图11）。

1．城市发展与建设的主力军，拉动上下游产业链

2016年，中国新增地铁的平均站间密度为1.5座/公里，根据国内外研究成果，以地铁站点500米半径的影响距离初步估算，新增地铁催生293平方千米范围内住宅、商业和办公楼的地下空间的综合发展，带来563平方千米范围内的房地产明显溢价，成为2016年城市地下空间发展乃至城市建设的主力军。

从产业链上看，城市地铁建设拉动区域内建筑施工、建材及特殊机械装备、装置（含施工装备、地铁车辆等）的产业需求，相关装置装备企业、建筑施工企业将很大程度上受益。

2．建设规模与速度世界领先

汇总各国城市地铁数据，中国地铁运营总长度已遥遥领先世界各国，中国用短短二三十年已经赶上美国、日本等发达国家耗时百年的地铁建设水平（见表1、图12）。

截至2016年底，北京、上海的地铁线路总长度近600公里，广州、深圳、南京、重庆均超过200公里，世界地铁长度排名前15名中，中国获得6席（见表2），展现了我国从装备、施工、运营、管理等地铁产业的硬实力。

（二）综合管廊产业发展提升城市功能

2016年，作为国家重点推进的民生工程，综合管廊在中国各城市如火如荼地展开。根据住房城乡建设部的最新统计数据，截至2016年底，中国147个城市28个县已累计开工建设城市综合管廊2005公里（见图13）。

表1 国家/地区地铁运营总里程排名（前10位）

表2 各国城市地铁长度排名（前10位）

图12 各国城市主要地铁发展历程

图13 截至2016年综合管廊建设城市分布图

产业集中在东部和东北部，中西部城市综合管廊建设量相对较少。初步计算，以平均每千米1.2亿元（含建安造价）计算，2016年中国综合管廊建设带来2400多亿直接投资。加上由产业链拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的间接投资，拉动经济的作用巨大。

2016年，国家第二批综合管廊试点城市15个，分别为郑州、广州、石家庄、四平、青岛、威海、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东。

1．政策导向与财政支持推动产业蓬勃发展，超前盲目建设也普遍存在

兴建综合管廊的城市之间并不存在经济和区位的差距，中西部经济不太发达的城市也在积极建设中。受益于政府强大的政策扶持与财政支持，建设综合管廊的城市当中不乏一些县级小城市。部分中小城市甚至县并没有建设综合管廊的迫切需求，但也在跟风，造成入廊的管线偏少，地下空间资源浪费，整体效益不高。还有的城市只在部分路段建设管廊，管廊不成系统，难以更好地发挥其综合效益。

2．建设热度远高于管理和运维，后续工作推进滞后

综合管廊建设热度非常高，国内共25个城市进行试点建设，但目前缺乏对整个城市综合管廊的整体布局、统筹规划及对综合管廊建设、投融资、运营管理等内容的体系和对策研究。部分城市为了按时完成建设指标，“边设计边施工”的现象较为普遍，难以保证工程质量。

合理确定各类管线的入廊费用及管廊维护费用、争取央企性质管线权属单位对地方综合管廊建设的支持、制定促进管线权属单位积极入廊的配套政策规定，是综合管廊建设后续工作亟待解决的几大问题。

3．设计及施工行业无序竞争

2016年，综合管廊市场上涌现了一大批规划设计单位以及施工建设单位。目前，中国综合管廊市场仍处于探索阶段，尚未发展成熟，并不具备地下综合管廊规划设计、施工资质和水平的技术团队充斥市场，需要从国家层面加以规范。

（三）地下空间规划设计产业深入推进城镇化

1．政策支撑体系日益完善，规划管理地位提高

长期以来，中国的城市地下空间开发在产权归属、管理主体、技术规范等方面缺乏国家层面的顶层设计，城市地下空间规划在现行城乡规划体系中定位不明，城市地下空间开发往往“无据可依”“有规划难执行”。

2016年5月发布的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，这是中国首次单独将地下空间开发利用规划管理列入五年行动计划，城市地下空间开发利用在城市建设中已不可或缺，国家层面对其重视程度提上了一个新高度。

《城市地下空间开发利用“十三五”规划》中提出，“到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容”。作为“十三五”开年，各地在政策支持下，借城市总规修编的契机，根据各自需求，紧锣密鼓地开展了地下空间规划编制。

根据2016年各省市政府采购网、规划建设局等官方公开数据统计，全年地下空间规划市场编制费*约8594万元，同比增加42%，规划市场需求快速增长，打破持续2年的低迷走势（见图14）。

图14 2016年地下空间规划分类型市场份额

2．经济发达地区注重地下空间研究与设计，中西部城市以政策导向型规划编制为主

地铁、综合管廊等领域的持续升温，推进城市地下空间规划编制快速发展，项目类型与对象也多样化。从规划编制的分布上看，仍主要集中在城市地下空间开发利用较为发达地区，以符合政策要求为主的中部、西部城市地下空间规划编制市场快速崛起（见图15）。

图15 2016年各省/直辖市/自治区地下空间规划设计编制项目数量统计分析

延续“十二五”发展趋势，东部仍然是地下空间规划编制需求最大的市场，2016年地下空间规划项目数量超全年总量的一半。尤其在地铁及周边地上地下综合建设、综合管廊建设带动下，设计和研究类规划编制需求动力充足，从单一地下空间专项规划向综合管廊专项规划、地铁周边地下空间综合研究设计等延伸。

中部城市2016年地下空间规划编制数量激增，市场份额显著提高，取代西部成为第二大需求市场，2016年地下空间规划项目数量占全年总量的1/4，其中安徽、湖南等省份地下空间规划编制普及率上升较快（见图16、图17、图18）。

3．市场参与度大幅提高，老牌地下空间专业团队仍占优势。

随着市场需求迅速扩大，一些传统城市规划编制单位业务也向地下空间领域延伸，从事地下空间规划的单位与机构迅速扩张。依托土木工程、城市规划、人民防空、市政设施等传统行业发展而来的编制单位凭借自身在特定行业内技术优势，经过长期规划实践和理论探索，已初步形成具有中国特色的城市地下空间规划体系。2016年城市地下空间规划研究和编制数量与金额较多的机构仍主要集中在北京、上海、南京、深圳等少数城市的院校和科研单位。但受一些规划编制团队“重效益、轻质量”的冲击，整体规划质量良莠不齐，市场有待规范，编制人员专业素质有待提高。

* 统计数据仅限地下空间专项规划、详细规划、地下空间城市设计、研究等，不含建筑设计、人防设计、地铁设计等。

（四）地源热泵系统产业发展

近两年，地下空间领域衍生出一些新技术产业，其中以地源热泵产业发展较为突出。2016年，中国的地源热泵主要市场和城市经济发展、房地产市场、城市地下空间的发展基本保持一致，即经济发达城市、市场成熟地区市场需求较大。

图16 中部城市各类地下空间规划数量比例

图17 西部城市各类地下空间规划数量比例

图18 东部城市各类地下空间规划数量比例

2016年12月，国家发改委发布《可再生能源发展“十三五”规划》，提出“加强地热能开发利用规划与城市总体规划的衔接，将地热供暖纳入城镇基础设施建设”，“在实施区域集中供暖且地热资源丰富的京津冀鲁豫及毗邻区，……大力推动中深层地热供暖重大项目建设”，“加大浅层地热能开发利用的推广力度，积极推动技术进步，进一步规范管理，重点在经济发达、夏季制冷需求高的长江经济带地区”。

“十三五”期间，绿色节能型产业的倾斜政策和城市居民对高生活品质追求等内外部因素的推动，中国地源热泵系统将有更大的市场潜力，地源热泵系统的应用将更加广泛，尤其是地下工程中，预计苏南地区城市群、重庆、上海、武汉等地区仍是主要市场。同时将带动其施工材料以及其他地下相关市政行业的发展，拉动经济有效增长（见图19、图20）。

图19 2015年地源热泵市场区域等级

图20 “十三五”地源热泵市场区域分布等级初判

四、总结

本文按照“客观理性，自主创新，来源明确，信息共享”的编写原则，数据收集整理工作虽繁杂琐碎，从2016年初到2016年底持续不断，因城市统计数据公布时间不一，报告的本年度部分深度数据缺失，而采用前一年度数据，或利用之前年度数据进行折算时，予以注明。编写组同步跟进，十数人在无尽的研讨修订和辨实别虚后，形成现在的成果。

（作者单位：张智峰、刘宏，慧龙城市规划设计有限公司；陈志龙，解放军理工大学）