草原畜牧业可持续发展的法制保障研究

黄栓成　哈斯图雅

摘要 草原生态环境逐步恶化面临着巨大挑战，草原畜牧业要走可持续发展之路，需要相关法律制度予以规范。本文通过分析草原畜牧业存在的问题，提出完善草畜平衡的法律制度，遏制草原退化；完善草原畜牧业产业链，建立牧民合作社，制定畜产品最低价，保护牧民利益；完善草原畜牧业的法律责任，使相关草原畜牧活动有法可依等。

关键词 草原 畜牧业 可持续发展 法律制度

中图分类号：D922.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.405

一、草原畜牧业可持续发展法律制度概述

全球生态环境日益恶化、资源面临枯竭，人们逐渐意识到只重视经济发展而忽略环境保护的发展观是错误的，可持续发展由此应运而生。可持续发展旨在不仅可以满足当代人的需要，而且不损害后代人的利益，1992年举办的联合国发展大会通过了《21世纪议程》，首次提出了可持续发展战略，标志着世界范围内发展计划向可持续发展转变。可持续发展要求我们尊重自然、敬畏自然，在发展经济的同时，把人类活动限定在自然资源“可开发、可恢复、可利用”的限度内，努力实现人与自然的和谐相处。

畜牧业是农业的组成部分之一，是指通过人工繁殖、饲养禽畜取得畜产品的行业，草原畜牧业是在此基础上依托草地资源发展起来的。我国作为世界上草原面积最广阔的国家之一，拥有丰富的草地资源，但是草原畜牧业要持续稳定的发展，单凭丰富的草地资源是不够的，所以我们要提倡草原畜牧业走可持续发展之路。草原畜牧业的可持续发展主要从两方面着手：

一方面要解决我国草原退化，草原生态环境恶化的问题，使草原畜牧业的发展拥有良好的发展环境和基础。

另一方面提高草原畜牧业生产水平，确保草原畜牧业的发展既能够满足当代人的需要，又能为将来草原畜牧业的进一步发展奠定稳固的基础。

草原畜牧业相关法律制度的概念在学界—直未有定论，笔者认为可将其概括为“为规范畜牧业生产经营活动，保护草原生态环境安全和畜禽产品质量安全，促进经济和社会的可持续发展，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的，意在调整人们在发展草原畜牧业、利用草原资源的过程中产生的各种社会关系的法律规范的总称。”其调整对象是在草原畜牧业生产经营和保护利用草原的活动中产生的社会关系，是草原畜牧业发展过程中“人——草——畜”之间的关系。

草原畜牧业要想实现可持续发展，离不开相关法律制度的建设，通过立法明确规定政府、个人等法律主体的权利义务和法律责任，确保人们按照自然规律发展草原畜牧业，努力实现“人——草一畜”平衡。相关法律制度要以保障草原畜牧业的可持续发展为立法目的，要确立可持续发展的立法理念，立法中不但要规范草原畜牧业的生产经营活动，还要注重草地资源保护，即尊重草原生态系统，将草原资源保护与畜牧业发展放在同等重要的地位；要确定“发展畜牧业不以破坏草原生态为代价，保护草原不以损害牧民利益为前提”的法律原则，注重从实际出发，即使有利于草原畜牧行业的经济发展但长久下去不利于草原生态平衡的、即使有利于草原环境保护但与牧民利益严重冲突的活动都不提倡，更不受法律保护；要明确规定行政机关和畜牧经营者的权利义务，对行政机关要倾向于如何履行义务，使行政机关公正严肃的执法，更好的服務于民，对牧民要注重权利的保护，实现牧民增收，让牧民看到可持续发展的长远利益。

我国现行的草原畜牧业的相关法律主要包括《畜牧法》和《草原法》两部法律，为配合《畜牧法》和《草原法》的实施，更好的保护和利用草原制订了《草原防火条例》和《草畜平衡管理办法》，为进一步完善畜牧品种管理出台了《种畜禽管理条例》，并通过了《乳品质量安全监督管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》以保障畜产品安全。就现行的草原畜牧业相关法律制度，草原畜牧业可持续发展的法制建设仍是任重而道远。

二、草原畜牧业可持续发展的法制保护中存在的问题

实现草原畜牧业可持续发展，使其既能满足国内需求、保障牧民利益，又不会对未来的草原畜牧业发展造成危害，一方面要解决我国草原生态环境恶化的问题，努力实现草畜平衡；另一方面要解决草原畜牧业综合生产力低，难以保障牧民利益的问题。同时分析草原畜牧业相关法律制度中存在的问题，确保相关立法得到更好的贯彻落实。

（一）草原生态恶化，草地生产力下降，草畜平衡制度受挑战

草原生态环境恶化已经成为了一个世界性的问题，草原退化又引发了水土流失问题，水土流失更加剧自然地理条件恶化。草原生态环境恶化亦导致草地资源生产力不断下降，表现为产草量下降，草原植被种类易受影响。草原退化，草原承载能力的下降，引发了草畜矛盾，草和畜是草地生态系统最主要的组成部分。随着人口的增长，加之政府重牲畜数量轻草原投入、牧民受短期经济利益的驱使等因素的影响下，导致了盲目增扩牲畜饲养规模的必然结果，过度放牧使得草原生态难以循环，草原生产力下降，草原生态环境不断恶化，形成了恶性循环。综上，由于人类的介入，草畜平衡问题演变为“人——畜——草”问的平衡问题。草畜平衡制度面临诸多挑战，适宜载畜量测定困难，立法难以界定统一的载畜标准；立法难以调和适宜牲畜规模与家庭承包经营之间、生态发展与经济利益之间的矛盾。

（二）现有的草原畜牧业发展体系不利于牧民利益的保护

草原畜牧业的发展体系的建立需要畜产品从品种选育、生产养殖到最后出售以及售后运输形成一条完整的产业链，并有相关法律制度予以保护。尽管有锡林郭勒盟苏尼特右旗肉羊产业的良好范例，但内蒙古多数地区的畜牧业发展仍未形成完整的发展体系。基础设施落后、市场经营分散难以维系生产要素在草原畜牧业的养殖、加工、购销及运输之间的合理流动，加之缺乏法律保护，草原畜牧经营者的利益易受损害。可以说现今内蒙古的畜牧业发展体系仅处于低级发育阶段。

草场承包到户的家庭经营体制实施至今显现出诸多不利因素，以户为划分单位的草原围栏不但不利于草原生态发展，亦不利于草原畜牧业的发展，牧民合作社应运而生。但现今的牧民合作社多数停留在把畜群和草场整合在_起，单纯在生产领域开展合作，牧民合作社缺乏专业性、规模化。由于发展体系不完善，没有专业的批发市场，牧民出售畜产品只能通过不规范的流动商，而且交易过程中缺乏市场信息导致牧民总是处于不利地位，再加之缺乏政府引导，单靠市场机制调节，在进口畜产品的冲击下，一系列“奶农倒奶”、“羊肉价跌”的现象愈演愈烈。

（三）草原畜牧业相关法律的法律责任期定不明确

首先，我国《草原法》第八章法律责任中规定的法律责任比较笼统，主要表现为刑事责任规定不完整和行政责任规定不足。《草原法》第61-66条具体规定了六种草原犯罪行为，但是具体量刑规定较为原则。草原行政违法责任规定不足，具体表现在两个方面：

第一，现行《草原法》中所规定的行政责任已经不足以遏制和打击草原行政主体的行政违法行为，实践中存在一些行为因无法可依而在执法过程中不能及时采取相应防控措施的问题。

第二，关于行政处罚，《草原法》中涉及的行政罚款幅度都较大，易造成类似案件因处罚数额差异过大而形成个案的实质不公正。

其次，现行《畜牧法》的法律责任规定的主要是行政责任，缺乏具体的刑事责任规范，但行政责任的规定存在罚款幅度过大、行政违法责任规定不全面的问题。《畜牧法》第73条中有如下陈述：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但横向比较《畜牧法》中需要追究法律责任的违法行为，与《刑法》中的罪刑规定也很难对接，如本法第60条中“未经批准向境外输出畜禽遗传资源的”，又或是第68条中“使用伪造、变造的畜禽标识的”，如果造成严重后果须追究刑事责任，又该如何定罪量刑呢？《畜牧法》其所涉及的罚款数额存在幅度较大的问题，如本法第58条中规定的罚款数额为“五万元以上五十万元以下”，执法者拥有过大的自由裁量权，超了出处罚的合理限度；《畜牧法》自出台已将近十年，法条中规定的法律责任多有关于畜禽遗传资源和畜禽品种，不足以应对近年来出现的有关于畜牧生产养殖、畜产品质量保障的问题。

三、草原畜牧业可持续发展的法制保障对策

针对我国草原生态环境恶化的问题，完善草畜平衡的法律制度，使草地资源能为草原畜牧业提供稳固的基础；同时致力于提高草原畜牧业生产水平与能力，完善牧区基础设施建设，保障牧民利益。此外，完善草原畜牧业的法律责任，有利于确保相关立法更好贯彻落实。

（一）完善草畜平衡法律制度，维护草原生态平衡

首先，通过立法稳定牲畜数量，强调量少质优。实践证明科学合理的畜群结构是提高繁殖效益且减轻草地压力的关键。同时地方法规要从实际出发，结合本地区生态环境和市场形势，参考科学调研数据，有针对性地选择适合本地特色的主攻畜种，优化畜群结构，实现规模化生产，科学的畜种养殖结构有利于牧民轻松有效的实现增收，牧民得到了实惠也会自觉遵循科学的定畜方法。

其次，通过实行划区轮牧使草原得到休养生息，有助于提高其再生能力。长期在一片草原上放牧，会减少这片草原的光合作用面积，影响牧草生长或再生，同时大量消耗牧草，过度放牧导致牧草死亡。通过划区轮牧，并结合草原禁牧、休牧等制度确保草原再生潜力，从草量方面提高草畜平衡率。此外，应加强基本草原的动态监测，但受气候条件、地理环境的影响，不可能建立统一的草畜平衡标准，也很难因地制宜地确定每个牧户的载畜量，所以草原监测首先要加大科学技术的应用，同时改变草原监测方法，各地根据不同类型草原在不同季节的基本资料，解决立法难以准确界定草场载畜量标准的问题，制定适宜本地区的载畜量和放牧率。

（二）完善草原畜牧业产业链，积极保护牧民利益

1.建立牧民合作社，完善草原畜牧业产业链：

首先，以地区特色畜产品为产业化发展重心，建设畜牧业产业化基地，参照《农民专业合作社法》，致力于发展为牧民成员提供包括畜产品流通销售信息、生态保护与建设的技术等多种服务的牧民合作社，形成利益共同体。牧民合作社相比家庭经营更利于草原畜牧业发展，牧民可自愿参加牧民合作社，入社后可以继续从事畜牧养殖，也可以参与畜产品加工等其他生产活动，在有条件的牧民合作社还可从事专门的畜牧知识普及、传授科学方法等工作，甚至不想继续从事畜牧行业，可以外出打工。牧民合作社有利于资源优化配置，有助于畜牧业生产经营的集约化发展，一定程度上有利于剩余劳动力向城市转移，减少了牧区人口壓力。

其次，将牧民合作社的建设与畜牧业产业链的完善相结合，更好地发挥这种利益共同体的作用，第一步要实现牧民合作社的专业化即建立牧民专业联社，为牧民提供政策咨询、市场信息，甚至提供人才技术服务，第二步通过牧民专业联社与市场接轨，专业联社可制定其牧民成员的畜产品标准，还可进一步鼓励畜产品加工，再通过联社与相关企业联系，带领牧民增收，降低交易风险。农业部可结合上述步骤，通过发布法规规范专业联社的运作方式以及权利义务，如专业联社有权代表牧民成员与相关企业联系需产品销售，并有权选择其认为拥有最优利益的企业，但也要承担为牧民成员提供政策咨询、信息服务的义务，若出现市场大幅降价或是所合作的企业因正当理由降价，要对其牧民成员承担补偿责任。

2.加强畜牧补贴，保护牧民利益：

司法过程中要兼顾短期利益与长期利益，协调草原保护与牧民利益之间的关系，加强宣传有关草原畜牧的法律知识，使牧民形成草原畜牧业可持续发展和草原生态环境保护意识。

首先，在实行休牧期间，适当为牧民提供牧草补助，避免伤害牧民对畜牧生产和草原保护的积极性。

其次，中央和地方财政加大对牧民合作社的投入，用于牧民合作社的基本运行和相关技术服务的开展。

再者，针对近年来畜产品价格不稳定导致牧民受损失的情况，通过立法制定政府畜产品保护最低价，农业部应根据往年不同的情况制定统一的畜产品最低价，地方再根据当年实际情况进行补贴，如苏尼特右旗2014年为当地羊肉加工企业提供了每吨羊肉3000元的补贴价格，每斤羊肉在市场价的基础上提高了1.5元，企业收购羊肉时又返利于民。

此外，发展畜牧业龙头企业，发展产品精加工，创立畜产品品牌，利用《商标法》打击畜产品市场上“挂羊头卖狗肉”的行为，为畜牧业发展创造良好的环境和氛围。

（三）完善草原畜牧的相关法律责任，切实做到有法可依

1.完善相关法律的刑事责任：

针对草原畜牧业相关法律对刑事责任设定形同虚设的问题，《畜牧法》与《草原法》的立法修改意见略有不同。笔者认为应以《刑法》为标准修改《草原法》相关刑事责任的规定。如《草原法》第61条可以“草原监管失职罪”定罪，并可分为滥用职权和玩忽职守两种类型，依照《刑法》第397条滥用职权罪和玩忽职守罪量刑；第62条中的量刑标准可参照《刑法》第382条贪污罪以及第384条挪用公款罪的量刑标准，截留、挪用草原建设资金用作私用还可依《刑法》第237条的挪用特定款物罪量刑。而《畜牧法》由于涉及较多的畜牧业专业知识，很难参照《刑法》的有关罪刑，可单独制订《畜牧法》附属刑法，完善《畜牧法》刑事责任，严厉打击破坏畜禽遗传资源、影响畜产品质量安全的行为。

2.完善相关法律的行政责任：

首先，针对行政处罚中存在的罚款问题，建议加大处罚力度但适度缩小处罚数额的幅度。如《草原法》第66条中“处五万元以下”的罚款数额扩大为“处十万元以下”，第64条中“一倍以上五倍以下”的罚款幅度缩小为“三倍以上五倍以下”。《畜牧法》第58条中“擅自处理受保护的畜禽遗传资源造成损失”的，情节较轻的处以“五万元以上十万元以下”的罚款，造成珍贵畜禽遗传资源严重损失甚至难以恢复的处以“五十万元以上八十万元以下”的罚款。

其次，针对行政违法责任规定不全面的问题，《草原法》应对行政机关擅自对草原承包经营期内的草原进行调整的，在国家投资的草原生态建设中使用不合格草种的，不及时提供草原.监测预警信息或接到预警信息后未及时采取相应措施等行为进行法律规范。《畜牧法》应对不具备养殖、防疫条件或使用伪造、变造畜禽标识的养殖场、养殖小区以及畜禽批发市场进行规范，对畜产品的质量安全应依照《食品安全法》中的有关规定追究法律责任。