刑事诉讼涉案财物保管的规范化探究

史焱　王宝坤

摘要 我国立法规定涉案财物的保管由公检法三机关分别进行，实践运作中存在诸如立法规定过于原则、基本保管制度缺失、保管任务繁重、保管条件落后、分别保管造成重复浪费、多次移送处理容易损毁、缺乏专门监督制约机制等问题，对此，本文建议由专门保管机构保管，实行分类保管、记帐控制、单据移送、法院终极处分、法律监督与审计监督并行等制度。

关键词 涉案财物 保管 保管中心 规范化

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.372

刑事诉讼涉案财物，是指刑事诉讼过程中查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息以及从其他办案机关接收的财物及其孳息，包括犯罪嫌疑人的违法所得及其孳息、供犯罪所用的财物、非法持有的违禁品以及其他与案件有关的财物及其孳息。查封、扣押、冻结作为一种对物的强制措施，与对人的强制措施、对隐私权的强制措施并列构成刑事强制措施体系，但我国刑事诉讼改革更多地关注于拘留、逮捕等对人的强制措施的正当化，忽视了查封、扣押、冻结等对物的强制措施的规范化。尤其是，涉案财物的保管贯穿整个刑事诉讼过程，有很强的诉讼保障作用，但现行法律规定及实践运作却均存在诸多问题，需要对涉案财物的保管予以规范化。

一、涉案财物保管的现状研析

（一）立法规定

我国《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》、《公安机关涉案财物管理若干规定》等法律规定、司法解释、部门规章中都有涉案财物保管的规定，这些规定共同构成规范涉案财物的法律规定体系。

《刑事诉讼法》有二条对涉案财物的保管进行了规定。第39条第2款规定：“对查封、扣押的财物、文件，要妥善保管或者封存，不得使用、调换或者损毁。”第234条第1款规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查，并制作清单，随案移送。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。……”

除《刑事诉讼法》外，公安部、最高人民检察院及最高人民法院也分别对涉案财物的保管进行规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》用三条规定了如何保管涉案财物。第225条规定：“对查封、扣押的财物和文件，应当会同在场见证人和被查封、扣押财物、文件的持有人查点清楚，当场开列查封、扣押清单一式三份，写明财物或者文件的名称、编号、数量、特征及其来源等，由侦查人员、持有人和见证人签名，一份交给持有人，一份交给公安机关保管人员，一份附卷备查。”第226条规定：“对作为犯罪证据但不便提取的财物、文件，经登记、拍照或者录像、估价后，可以交财物、文件持有人保管或者封存，并且开具登记保存清单一式两份，由侦查人员、持有人和见证人签名，一份交给财物、文件持有人，另一份连同照片或者录像资料附卷备查。财物、文件持有人应当妥善保管，不得转移、变卖、毁损。”第230条规定：“对查封、扣押的财物及其孳息、文件，公安机关应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得使用、调换、损毁或者自行处理。对容易腐烂变质及其他不易保管的财物，可以根据具体情况，经县级以上公安机关负责人批准，在拍照或者录像后委托有关部门变卖、拍卖，变卖、拍卖的价款暂予保存，待诉讼终结后一并处理。……”同时，公安部制定《公安机关涉案财物管理若干规定》专设一章共10条规制涉案财物的保管事宜。

《人民检察院刑事诉讼规则》规定了涉案财物的保管事宜。其中，第240条规定：“对于查封、扣押在人民检察院的物品、文件、邮件、电报，应当妥善保管，不得使用、调换、损毁或者自行處理。经查明确实与案件无关的，应当在三日以内作出解除或者退还决定，并通知有关单位、当事人办理相关手续。”第363条第12项要求审查起诉期间应查明“涉案款物是否查封、扣押、冻结并妥善保管，清单是否齐备：……”并在第674条规定：“人民检察院案件管理部门负责对扣押的涉案财物进行保管，并对查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作进行监督管理，对违反规定的行为提出纠正意见；对构成违法或者严重违纪的行为，移送纪检监察部门处理。”同时，最高检制定《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》（以下简称《管理规定》），专设一章共5条规制涉案财物的保管事宜。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第357条第1款规定：“人民法院对查封、扣押、冻结的被告人财物及其孳息，应当妥善保管，并制作清单，附卷备查；对人民检察院随案移送的被告人财物及其孳息，应当根据清单核查后妥善保管。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。”

根据这些规定，对涉案财物的查封、扣押、冻结行为完成后，涉案财物在谁的控制之下谁就有对涉案财物进行保管的义务，也就是说，查款扣押冻结涉案财物的实施主体，如公安机关、检察机关、审判机关等都有保管义务，同时，金融机构或者邮电部门，特殊情况下被涉案财物持有人也都有保管的义务；并且，还规定保管主体对涉案财物应当妥善保管，任何单位和个人不得挪用或者自行处理。

（二）实践运作

涉案财物的保管贯穿于刑事案件的侦查、审查起诉及审判等整个刑事诉讼过程中，公安机关、检察机关、审判机关作为履行相应职能的机关都承担着涉案财物的保管义务。实践中，公、检、法三机关往往设立专门的部门或人员、专设场所、利用专门保管设施对涉案财物进行保管。笔者以A市B区为例进行说明。

2013年，侦查机关向检察院移送案件1612件2212人，检察院以向法院提起公诉、作出不起诉、移送其他检察院等方式结案共计1549件2117人；2014年，两类案件分别是1511件2012人和1554件2020人；2015年，两类案件分别是1351件1684人和1334件1667人。这些案件以侵犯公民人身民主权利、侵犯公民财产权利及妨害社会管理秩序三类案件为主，九成案件涉及涉案财物的保管，2014年检察院保管的涉案财物有29102件，2015年有31196件。而所保管的财物不仅数量繁多，而且种类繁杂，大至汽车、摩托车，小至剪刀、石头，贵重至金银首饰，危险至枪支弹药。这样的保管任务，占用了公、检、法三机关极大的人力、物力和财力，也带来很大工作难度。

具体而言，公安机关办理刑事案件的内部程序涉及初查、预审、法制等不同环节，也就会牵涉到派出所、刑警大队、经侦大队、预审大队、法制处等不同部门。昌平区公安分局的做法是，无论刑事案件进入何种诉讼阶段，都必须将所有涉案财物全部移交预审大队由专门的内勤人员负责统一保管；预审大队的办公场所特设赃证物室对小件物品进行保管，但大宗物品如汽车等则露天停放。检察机关作为法律监督机关，具有职务犯罪案件的侦查职能及刑事案件的审查起诉职能，都需要履行涉案财物的保管义务。昌平检察院实行涉案财物与保管款物相分离以及办案部门和保管部门相互制约的原则，承办人原则上不直接接触涉案财物，而是由案件管理部门设立专用保管场所、指定专人统一负责管理，管理人员逐案设立明细账，对涉案的实物建帐设卡，一案一账，一物一卡，并定期对涉案财物进行检查。法院作为审判机关是诉讼程序的终结点，涉案财物大多移送至这里进行处理，承担着较为繁重的保管责任。昌平法院由刑庭内勤人员负责接收并保管涉案财物；在办公大楼中专门开辟房间作为赃证物室进行保管。

二、涉案财物保管的问题探究

（一）立法规定过于原则、基本制度设计缺失

我国刑事诉讼改革长期以来都强调人身自由的保障，忽略了对财产的保障，我国有关涉案财物保管的法律规定仅有24条，且大多是内容重复的原则性规定，主要集中在对承担保管义务的主体、须妥善保管、不得挪用或自行处理等事项的概括性、口号性的条文表述上，缺乏实用性、操作性强的具体规定。同时，一些行之有效的如扣押执行与扣押保管相分离规则、记账控制财物流转规则、特殊物品变价保管规则、文书手续移送规则、法院最终处分规则等基本制度也处于缺失状态，这种制度缺失难免使人出于自利目的而铤而走险，变“保管”为“所有”，出现挪用、侵占、私分涉案财物等现象。

（二）保管任务繁重、条件落后

随着社会经济的发展，刑事案件数量激增，相应地，涉案财物的数量也成倍增加，公、检、法三机关本身就面临人员紧、任务重的压力，还要专门抽调人员负责保管工作，任务繁重。同时，囿于人力、物力、财力的限制，保管机关的保管条件也较差，经常是贵重物品与一般物品混放，大件物品与小件物品混放，危险品与一般物品混放，赃证物室专门保管与室外存放并存。以大宗物品如摩托车、汽车等的存放为例，有条件的机关如昌平检察院可以将其停放于地下停车场，但条件达不到的如昌平公安分局就将其露天存放，成年累月日晒夜露，至案件终结时，车辆早已面目全非，这样的存放条件既可能对物品本身造成损害，而且容易产生重大安全隐患。

（三）分别保管造成重复浪费

依照我国现行法律规定，公安、检察、审判三机关都系保管机关，承担涉案财物的保管工作，这一工作不像具体办案那样具有很强的法律专业性，它更多地涉及到分类、财务、保管等管理方面的专业知识，其主要目的是为了保障诉讼活动的正常、高效开展。而现有的公检法三机关分别保管的体制过于重视保管工作的附随性及从属性，忽略了其在整个诉讼过程中的独立性和保障性，造成人力、物力和财力的重复浪费，也导致诉讼效率低下，有违程序公正的要求。

（四）款物多次移送、处理易损坏

涉案财物的保管是扣押、冻结措施实施后的一项重要后续措施，是连接扣押、冻结与移送、处理的重要中间环节，实际工作中，扣押、冻结的款物在三机关之间依法随案移送，极易出现各种问题。以扣押汽车的保管移送为例，需要经过从公安机关到检察机关、再到审判机关、最后再上繳或返还等流程，由于办案期限往往长达数月，而前一保管机关一股仅加足移送路程所需的油量，再次移送时都需要将汽车拖运至加油站加油，浪费资源的同时又易毁损汽车，既影响扣押、冻结等强制措施的实施效果，又不利于财产保护，容易引发纠纷。

（五）缺乏专门的监督制约机制

涉案财物的保管涉及公检法三机关，各机关都有多个监督部门对这一工作进行监督，例如，公安机关的纪检、督察、法制、审计等部门都可以对涉案财物进行检查，检察机关的监察部门应当对本院的涉案财物保管工作定期检查，审判机关的财务、纪检部门也会对这一工作进行督查。但都是各机关分别进行，实行多重监管，缺乏牵头部门，也没有将监督责任明确到位，容易出现“大家都管、大家也都不管”的现象，长期以来，针对公检法三机关共同的涉案财物保管工作的专项检查极少进行，缺乏专门的监督制约机制。

三、涉案财物保管的规范化设想

针对前述涉案财物保管工作的现状及问题，需要在工作中不断改革创新，探寻更高效合理的制度。如前所述，公安部与最高检均出台涉案财物管理的相关规定，对保管工作的相关规则如扣押冻结与保管相分离、帐实相符、款项及时存入专用账户、实物建帐设卡等进行规制。但这些规则并未囊括涉案财物保管的全部必要规则，而且其适用范围也仅限公安机关、检察机关保管等环节。对此，可以尝试建立独立于公检法机关的保管中心，制定必要的保管规则，形成一种全新高效的独立保管模式，从而有效应对现行涉案财物保管中的诸多弊端。

（一）设立保管中心、保证扣押执行与扣押保管相分离

基于职能分工的不同以及涉案财物保管的内在要求，可以在财政部门下设一个独立于公、检、法三机关甚至独立于刑事司法程序的专门保管涉案财物的保管中心，实行扣押执行与扣押保管相分离规则。据此，执行查封、扣押、冻结行为的侦查人员与涉案财物的保管人员严格分离，侦查人员将扣押的物品及时送交财政部门设立的保管中心代为保管，案件办理人员持有《涉案财物清单》，保管人员则控制被扣押的物品，办案人员可以专注于案件的侦查、公诉及审判的职责履行，保管人员则职有专司，专门负责保管工作，二者相互牵制，既可以缓解司法机关人员紧张、经费支出较大的压力，又可以避免人员不分离引发的随意调换、侵吞、使用涉案财物等以权谋私现象，还益于监督机关对涉案财物保管的专门监督制约。

（二）实行普通物品分类保管、特殊物品专门保管

扣押、冻结的款物包括货币，有价证券，珍贵文物、珍贵动物及其制品、珍稀植物及其制品、金银珠宝等贵重物品，毒品、淫秽物品等违禁品，爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品，汽车、摩托车等大宗物品，录音录像等音像制品，其他小件物品。这些物品种类繁多、特点不同、数量较大，对此，应实行普通物品分类保管、特殊物品专门保管、保管中心记账控制的机制，即保管中心应按照物品特点分门别类采用不同方式进行保管，对保管物品建账设卡，一案一帐，一物一卡，通过记账方式控制款物的保管。具体而言，货币应存入银行专户，保管中心对银行存款凭证、有价证券进行专门保管；大宗物品、小件物品及音像制品存入保管中心后，应一物一地，分别保管，小件物品可根据物品种类分袋、分件、分箱设卡保管；对贵重物品、违禁品、危险品等需要专门机构保管的特殊物品，保管中心可在登记造册后，及时移交相关部门妥善保管。

（三）保管中心保管实物、办案机关移送单据

将原先由公、检、法三机关分别保管变为由专门机构保管，就可以将物的流转变为移送物品清单等书面单据的流转，即扣押、冻结机关将款物移交至保管机关之后，款物可以不必再随案移送，而只移送书面单据，直至案件终结对款物作出最后处理。这样，案件进入不同的诉讼阶段，三机关不必再分别指派专人、使用专门工具、花费大量时间将款物移送至下一承办单位，只要在不同的诉讼阶段出具不同的手续，公、检、法就可以在各自的诉讼阶段凭书面手续到指定的赃证物保管地点查找、清点、处理。例如，在侦查阶段，所有扣押、冻结的赃证物，除现金以外，均由该机构统一分类登记保管，侦查机关持有《查封、扣押物品、文件清单》；刑事案件到了审查起诉阶段，可由侦查机关向检察机关的公诉部门移送《移送物品、文件清单》，公诉部门凭单据可到保管中心查验；同样，案件到审判阶段也可以只移送单据而不移送实物，对于作为证据使用的实物，则由其直接提取使用即可。既可以减少实物流转所需的人力物力，也可以避免实物在搬运的过程中遭受不必要的毁损，减少丢失的几率，大大节约诉讼成本。

（四）法院处分为原则、公安检察处分为例外

诉讼过程中，公、检、法三机关因为案件审查终结（如撤案、不起诉、判决）、或者经查明确实与案件无关、或者明确系被害人合法财产等原因，而作出将涉案财物追缴、没收、返还等处理决定。对此，需有相关部门出具有效的司法文书，由保管中心统一做相应处理，而保管中心则应根据需要予以配合，协助完成涉案财物的最终处理工作。但在涉案财物处理过程中，保管中心应明确法院依法认定和处分为原则，公安机关、检察机关在特殊情形下对某些涉案财物享有先行认定权和部分处理权为例外。即，提起公诉进入审判程序的案件，法院作为审判机关应在判决中对涉案财物的性质进行认定，并作出或没收或返还的处理，此时，保管中心只有凭借生效判决书或裁定书，才能允许法院执行部门领取并处理涉案财物，完成案件的执行工作；案件作出不起诉决定，则应当由检察机关凭不起诉决定书到保管中心处办理相关手续；相应地，如发生案件撤销等情形，则应由公安机关凭撤案决定书到保管中心处办理相关手续；同理，公安机关侦查过程中查明扣押款物确实与案件无关，或者系被害人合法财物，都应持相应文书到保管中心，由其返还物品原主或被害人。

（五）法律监督与审计监督相结合进行双重监督

如前所述，公、检、法三机关作为办案单位，办案同时还负责涉案财物的查款、扣押、冻结、保管、移送、处理等工作，各单位保管工作开展如何、是否存在违法违纪行为等，只有各單位内部设立部门进行内部监督，容易发生监督不及时、不到位、不得力的问题。而依本文建议，单独设立保管中心对涉案财物进行保管，真正达到保管活动与查封、扣押、冻结、移送、处理等活动相独立，在提高效率的同时，也便于独立的监督机关对其保管行为进行监督。这种监督具体包括检察机关的法律监督及审计部门的审计监督，前者是指检察部门作为国家专门法律监督机关，定期或不定期地检查涉案财物的保管、移送、处理情况，避免赃证物保管不力、移送迟延、处理不当等问题；后者是指审计部门作为专业机构，对保管中心这种带有行政管理色彩的保管款物工作进行经常性的审计监督，定期向政府及人大汇报审计情况，发现任何违法违纪行为，及时作出处理，二者从不同角度对保管工作进行监督，应能取得较好效果。

四、结语

涉案财物的保管在刑事诉讼过程中起着重要的诉讼保障作用，但从根本而言，该工作并不具有司法性，只是一项带有行政管理色彩的工作，我们应将其从司法活动中剥离出去，专设机构进行保管，既还原这一工作的本来面目，又让司法机关从事其真正擅长的司法工作。当然，本文所提建议的完全实施，不仅公、检、法三机关需要付出努力，更需要有关部门的大力支持，而这一制度的试行，又有助于如民事诉讼中涉案财物的独立保管这一命题的探索。