法院队伍职业化建设

邹骏妍

摘要 长期以来，我国在法院队伍建设方面存在不少弊端，在进行的司法改革的背景下，探讨队伍职业化建设有很重要的意义，本文认为很有必要对改革中取得的成效和存在的问题进行总结，进而对推进改革指明方向。

关键词 法院队伍 职业化 员额制

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.371

根据中共中央组织部、最高人民法院2013年3月1日发布的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，人民法院工作人员是指各级人民法院中纳入中央政法委专项编制，依法履行审判、审判辅助、司法行政职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员。习近平总书记指出，建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础『生地位。

一、我国法院队伍建设存在的问题

长期以来，我国把法官实行与公务员基本相同的管理模式，作为普通公务员管理，带来不少弊端。主要表现为：一是法官任职门槛低，各级法官任职条件大同小异，未能体现职业特点，在这种模式下，基层法院法官的任职条件基本能符合审判实践的需要，因为绝大多数的案件基本集中在基层，经过基层的锤炼，为法官积累经验，加强审判实践，从而为进一步晋升到中级人民法院乃至高级人民法院提供了很好的经历；但是对于中院和高院，甚至最高院来说，如果和基层法院的法官入职条件一样的话，在没有基层的审判经历，而直接进入到高一层级的法院的话，存在由于经验不足从而导致履职能力受影响的可能性。二是基层法官职级低待遇差，晋升机制不完善，发展空间有限；案多人少，法官工作负担过重，审判辅助人员不足。具体来讲，主要是法官职业保障力度还不够，在法官职业考评激励机制尚未建立，法官职业发展的通道不畅通，存在千军万马挤“官道”的问题，而且缺乏解决绩效考核激励机制的措施，不利于调动其工作积极性。进一步讲，由于前面所提机制的缺乏，最终影响法官队伍精英化的建设，这样就会对探索改革与审判精品化形成制约。因此，加强法院队伍职业化建设，是深化司法体制改革的重中之重，党的十八届三中全会决定提出了要“建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度”，四中全会作出决定要进一步加快建立法制工作人员管理制度，这需要符合职业特点。

二、员额制改革是推进法院队伍职业化建设的重要保障

党的十八届四中全会决定要求，推进庭审实质化的改革体现了对司法规律内在要求的尊重。推进员额制改革，是新一轮深化司法体制改革的重点任务。2016年1月18日，习近平总书记对司法机关作出重要指示，这些重要论述和决定事项，为司法工作和人民法院工作提出了更高的要求，也指明了工作的方向。从本次司法改革的目的，就是要贯彻以庭审为中心、实现庭审实质化、做好审判工作的服务工作，渐进把司法改革引向深入，最终的目的是为了建立职责明晰、边界清晰、权责一致的法院工作人员管理模式，为打造精英化的审判队伍建设奠定较扎实的基础。

目前，法院员额制改革在全国正在有序推进。据了解，目前已有北京、上海、广东、海南、吉林、湖北、青海等省级法院完成法官入额工作，按照39%的比例来设置主审法官的数量，让“审理者裁判，裁判者负责”的改革落到实处。最高人民法院为了进一步落实第四个五年计划的具体改革措施，进一步深入全面推进司法改革在法院系统的落实，在推进员额制改革的同时，最高人民法院设立了第一巡回法院（深圳）、第二巡回法庭（沈阳），北京市高院设立了第四中级人民法院、知识产权法院，深圳市中院新设立了前海合作区法院（深圳前海），在打造各级法院进行进一步改革的“样板”，在总结前期改革经验的基础上，最高院又将在郑州、西安、重庆、南京设立巡回法庭，既显示了中央对最高人民法院前期改革的肯定，又为今后的改革提出了更高的要求。由于法官的入职条件、职业特点、职业要求不同于普通公务员，需要在职务序列等方面实行单独管理和保障。推进法官员额制改革就是要保证以下几个方面：

第一，对原有法官办案数量进行大数据分析的基础上，要保证审案法官的数量，确保实现司法的公信力。具体来讲，就是要保证一线审案法官的数量，根据实际情况建立绩效考核机制，因地制宜地设置审判力量的配套措施。目前，我国法院案多人少矛盾突出，一是法官承担了大量事务性与程序性工作；二是审判辅助人员数量严重不足、专业化程度不高。据统计，在有些国家，1名法官能配备3-5名助手，而我国平均每3.8名法官才能配备1名辅助人员。为了解决案多人少的问题，就需要按照一线审案法官的数量来配备辅助人员，完善审判辅助人员能进能出的灵活机制；同时，要探索审判辅助人员的来源方式的多元化，为了使得审判辅助人员的结构更加优化，有条件的地方可以探索购买社会化服务。

需要明确的是，解决案多人少的矛盾，并不是单靠补充法官数量，在保持编制基本不变的前提下，只有精确划分职能，做好结构调整，进一步深挖内部的潜力，使得一线审案法官能将精力集中到案件的审理，以保证司法审判的公正。

第二，配合审判队伍精英化建设的目标，为了保证案件审判的质量，从而保证司法公正，就必须保证审判辅助人员的数量，确保审案法官的专注力。要优化各种审判资源的优化组合，就不仅要保证一线审案法官的数量，同时也要保证审判辅助人员的数量，让法官做好审判，审判辅助人员做好事务性工作。审判辅助人员指的是帮助法官完成审判职责的人员，主要包括以下人员：司法警察、书记员、法官助理、执行员等。最高院先后发布了《最高人民法院关于在部分地方人法院开展法官助理试点工作的意见》（法[2004]208号）和《最高人民法院关于在西部地區部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》（法[2007]335号），在部分地区开展了法官助理工作试点，但法官助理制度目前尚未普遍设立。各级人民法院应当在高人民法院的统一指导下，探索完善法官助理制度，明确法官助理的来源、条件和职责。

第三，为了真正实现庭审实质化，要保证优秀法官进入审判一线，确保审案法官的战斗力。要确保在审判一线汇聚优秀的法官，保证将真正办案的法官的数量。员额制实施后，入额的法官应当进入审判一线，即进入业务部门，真正行使审判权。对于担任院长、庭长等法院领导岗位的入额人员，也必须经过严格的考核程序，而且入额后一定要办理一定量的案件。同时，员额制的改革不应当是静态的，而应该是机动的，各地高级人民法院应当因地制宜，根据所辖区域的不同情况，在总体控制法官员额数量的情况下，做好员额法官的机动调节，根据各地法院案件数量的增减变化情况来决定法官的人数。高级人民法院也要做好调查和统计工作，保证编制的合理化，同时也要考虑到中国各地发展不平衡的实际情况做好过渡方案，采取业绩审核和业务考试相结合的方式，鼓励不能胜任或不愿从事审判工作的审判人员转岗分流，保证审判一线的法官既有做好审判工作的能力，同时也具有积极的意愿。

第四，员额制改革涉及到许多方面，要保证改革的效果，使一线的审判人员能安心工作，就必须提高司法职业保障，激发司法人员工作的积极性。换句话讲，就是要有效落实对法官职业的真正激励，依托法官登记制度，逐步建立法官专业职务序列，推动实现法官等级与行政职级脱钩，建立定期晋升和择优晋升相结合的发展机制，使不在领导岗位的审案法官一线办案法官，也有机会有晋升的机会和发展的空间，能够真正实现个人价值。同时，可考虑招录部分纳入中央政法专项编制的法官助理，作为未来的法官培养，建立相应的管理制度和激励机制，经过法官遴选程序，符合条件的法官助理未来可选任为基层法院法官。另外，在落经费、完善管理的前提下，有条件的法院可以结合省级人员统管改革，以核定雇员的方式增补部分法官助理和书记员。健全司法警察管理制度，应当按照有关规定将司法警察实行单独的序列，并按照法官队伍建设的既定方案设定职位和职数。健全司法行政人员管理制度，按照中央的改革要求，司法行政人员今后不得再任命为法官，不再占用法官员额，司法行政人员的职务序列和职务，应当按照综合管理类公务员的有关规定执行。各级人民法院对于仍占用政法专项编制的工勤人员，今后应当通过后期服务社会化、自然减员等方式逐步消化解决，未来可采取购买社会服务等方式解决，将其占用的政法专项编制置换出来充实审案岗位。

推进员额制改革的目的，就是要推动实现庭审实质化，以推动法院审判队伍建设的精英化。要不断提高队伍素质，努力建设一支在信念上非常坚定、工作上敢于担当、作风上清正并且廉洁的审判队伍。坚持公正司法，切实履行职责，树立良好的司法公信力。同时，加强法院职业化建设，要不断满足人民群众多元化司法需求，充分尊重人民主体地位，全面准确把握新形势下人民群众司法需求，人民法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，做好案件分流工作，指导其他纠纷解决机制发挥有效作用，让更多的矛盾纠纷通过非诉解纷渠道解决，通过司法确认，提高非诉讼纠纷解决方式的效力和权威性，让法官将更多的精力和时间集中到案情比较复杂、矛盾比较大的案件上，努力实现让人民群众在每--+司法案件中感受到公平正义的目标。

三、法院队伍建设职业化改革的取得的成效、存在的问题及改进方向

（一）改革取得的成效

在各级法院的共同努力下，法院队伍职业化建设取得了一定的效果。在诸如人财物统管、法官职业化改革、法官职业化保障改革、司法权运行机制与司法责任制改革等顶层设计为基础，努力在司法体制机制的系统性、整体性改革上取得突破，在区域司法标准确立的程序、权力运行机制等方面的改革进行实践探索。在司法改革上充分体现了整体协调推进的特点，从司法改革的去“地方化”、去“行政化”、去“大众化”等改革要素上协同发展，进行先行先试进行改革的法院在改革过程中合理把握适度性和均衡性，合理把握司法规律与我国国情，取得了初步的成效。

（二）面临的问题

各级法院的综合性司法改革，与中央的改革要求、最高人民法院第四个五年发展规划的改革目标以及广大人民群众的期待还有很大的差距，仍然面临这一些问题需要解决。

法官队伍的精英化事突进审判权运行机制改革，保证法官独立行使裁判权的客观要求。我国法官队伍客观存在大众化、普通化的状况，而且在长期的裁判审批制度下，法官或多或少有一定的依赖心理，员额制改革后审案法官是否具备独立的裁判能力和水平还需进一步检验。同时，还存在法官职业保障力度还不够，在法官职业化改革过程中，考评激励机制尚未建立，不利于进一步调动其工作积极性。另外，在加强司法职业保障方面，社会上包括部分领导还有不同的认识，认为目前法官精英化尚未完全实现，整体素质还有待提高，享有比其他公务员高的待遇不太合理，这就使得提高职业保障方面面临一定阻力和困难。

（三）改进的方向

首先，要引导全社会对司法改革新常态要给予足够的信心和耐心，同时尽量缩短从现实到理想的实现过程。其次，进一步细化司法行政运作机制，确保精簡高效，进一步厘清司法行政权与司法审判权的边界，进一步整合司法资源。再次，持续推进司法人员分类管理机制改革，确保司法保障的全面有力。最后，在全面加强自身建设和职业保障的同时，抓好优秀人才引进，保障优秀人才能引得来、留得住。