涉农职务犯罪工作情况的调研报告

黄瑛　赵卿　肖克娟

摘要 近年来，随着黄岛新区新农村建设步伐的加快，农村集体土地转让、房屋拆迁、土地征用项目不断增加，政府各项支农、惠农资金的投入进一步加大，涉农职务犯罪案件仍将处于高位徘徊。本文以黄岛区检察院近几年查办的14起涉农案件为例，分析特点、原因并提出有效对策建议，以期有所裨益。

关键词 涉农 新农村 职务犯罪

中图分类号：D668 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.362

为有效遏制和減少涉农职务犯罪，黄岛区检察院对近几年来查办的14起涉农职务犯罪情况进行专题调研，深入分析犯罪特点、原因，研究提出对策和建议，为促进新区新农村建设规范、有序、健康发展提供有益参考。

一、涉农职务犯罪主要特点

（一）犯罪主体集中，文化程度较低

涉农职务犯罪案件以村支部书记、村主任、财务人员（会计、出纳）等三类人员居多。这三类人往往利用自身职务便利，要么相互勾结、合伙作案；要么单打独干，中饱私囊，甚至有的村委班子集体贪污，私分公款。从14起涉农职务犯罪案件看，有9起属三类人员犯罪，占查办案件的64.3%。基层农村村干部大多文化水平偏低，24名涉案人员大多数文化水平不高，法律知识有限，法律意识淡薄，对法律规定特别是国家工作人员职务犯罪的规定不太了解，甚至错误地认为拿好处费、感谢费不是犯罪行为。

（二）犯罪手段多样，智能水平较低

涉农职务犯罪的作案手段趋向多元化，但手段相对简单直接，智能化不高。主要表现为以下“五种手段”：一是直接侵吞。对上级拨付的各类补偿费采取收入不入账等手段予以侵吞。如某镇某村记账员张某某利用担任村记账员的职务便利，将从镇公路建设指挥部支取的1.43万元“同三线”排水沟加宽补偿款和附属物补偿款，以变换单据入账的方法侵吞。二是虚报冒领。借招待来客、“跑项目”向有关单位和个人送礼等事项为由，虚列、虚增开支，冒领公款归己；或虚报地上附属物，冒领补偿金自肥。如某镇某村支部书记杨某某、村主任刘某某、记账员冯某某、支部委员刘某利用在本村担任村干部，负责国家冬暖式蔬菜大棚补贴项目数量上报及补贴款发放之机，虚报大棚数量骗取国家补贴款1.9万元。三是挪用肥私。土地征用补偿费、村集体收入等大笔资金，或公款私存套取银行利息，或借给他人获取高额利息。四是收受贿赂。利用职务上的便利，在集体土地、工程发包等过程中受贿。如某办事处某村村主任苗某利用职务便利，在协助政府为承包户办理林权证和农业结构调整项目审批手续及为村民办理宅基地审批手续和房屋过户手续过程中，非法收受他人财物14万余元。

（三）发案领域集中，涉案环节增加

目前，土地征用补偿、支农惠农资金管理、林业资源管理等领域成为农村干部职务犯罪的高发领域，且涉案环节有拓展增加趋势。如涉农职务犯罪从农村土地征用补偿的土地、地上附着物及种苗清点等环节，向农村土地征用的审批核准、安置补助费发放等更为隐秘的环节延伸。在支农惠农资金管理领域从资金拨付、资金分配等环节，向资金核算、项目验收等环节拓展。查办的14件案件中，涉及支农惠农资金领域的8件，占立案总数的57.1%；涉及土地征用补偿领域的4件，占立案总数的28.6%；涉及林业资源领域的2件，占立案总数的14.3%。

（四）窝案串案居多，各案间利益关联

部分单位、领导干部为谋取私利沆瀣一气、合伙作案，有的虽不合伙作案，却采取相同或类似的手段，利用职权获取私利。各案之间犬牙交错，利益链关系密切。14件案件中，属于窝案、串案的有7件16人，占立案总人数的66.7%。如在查办某镇林业站负责人柴某案中，挖窝带串牵出了该镇人大副主席高某某、护林管护防火员吕某某共同贪污案。

二、犯罪原因分析

（一）村干部素质不高，法制观念淡薄

农村干部多是从本村常住村民中选举产生，但是受外出务工、从商经营等因素的影响，受教育程度和文化素质相对较高的村民外流现象日益突出，导致竞选村干部的后备力量明显不足、参选人员素质参差不齐，当选的村干部综合素质普遍不高。同时，农村宗族势力和宗族意识也在不同程度上干扰了农村干部的正常选举和使用。另外，部分农村干部法律意识淡薄，拜金思想严重，在掌握权力后，抵挡不住诱惑，容易铤而走险走上犯罪道路。

（二）财务制度不健全，管理较为混乱

一是缺少完整的财务收支审批和经办制度。对土地补偿款、青苗补偿款、生猪良种补贴、“五化”建设补助款等专项资金以及集体土地租赁费、山林承包租赁款等集体资金缺乏严格管理。二是财务管理不规范。很多村会计不懂会计业务，不能严格执行落实财务管理制度。三是账目审查不到位。按照规定，农村财务每月应由经管统计服务中心进行审查，但有的村财务几个月甚至几年都没有被审查，即便是审查也仅仅是年终象征性的审查，发现问题也未能及时予以纠正。如在办理某镇某村记帐员张某贪污一案中，张某交代其第一次犯罪的动机是因为工作中出现失误，账面无法对上，因此将其妻名字虚报补帐；后来发现无人审核发现，便开始了一而再、再而三的犯罪行为。

（三）村务公开不到位，导致惠农信息不透明

主要表现在：一是公开不及时。对一些必须公开的支农惠农事项，没有按要求在规定时间内公开。二是公开方式不合理。以通知代替公告，在通知过程中人为因素大，不能准确地反映支农惠农政策的全貌。在村务公开栏的设置上没有充分考虑农村群众分散居住的实际特点，不少群众无法浏览到相应内容。三是选择性公开。对一些不痛不痒的问题实行公开，而对涉及群众普遍利益的问题却公开不完整甚至不公开。四是村民知情权意识不强。大多数村民对村务公开哪些内容知之甚少，维权意识薄弱，知情权难以保障到位。

（四）“一把手”权力集中，缺乏有效监督

个别村干部独断专行、搞“一言堂”，有的村支书、村主任“一人兼”，在工程建设和资金支付上“一支笔”，垄断对村级重大事务的决策权。由于村级财务透明度不够，村民代表不清楚财务家底，找不到问题所在，无从监督制约。另外，缺乏权力制衡机制，监督多被表面化、形式化。我院查办的莱镇某村党支部书记兼村主任孙某大权独揽，伙同村会计、记帐员等四人，2005-2011年间先后6次贪污包括征地补偿款、村集体公款共计351375元供自己挥霍，在长达6年的时间里没有被发现和处理。

三、涉农职务犯罪预防建议

（一）建立农村基层干部长效培训制度，树立民主决策、勤政廉政的基层环境

一是建议把对农村干部的法制教育、廉政培训工作制度化，制定詳细的培训规划，作为党校培训农村干部的一项重要内容。不仅对农村干部进行培训，还要对村民代表等人员进行培训。培训内容重点围绕民主决策、选举、管理和监督四方面内容，要做到程序清楚、内容明白。二是加强勤政廉政的教育宣传力度，以强化正反两个方面的教育为抓手，着力推进农村廉政文化建设，用先进典型的榜样力量感召农村“两委”干部，让全体基层干部都清楚什么是可以做的，什么是坚决不能碰的。既有利于强化村级组织成员的廉洁、依法、依规履职意识，又能提高广大群众的法律知识水平。

（二）建立健全制度，进一步规范完善村级财务管理体系

一是加大基层党委政府对村级财务的监督管理力度。严格执行财务管理规定，坚决杜绝村支部书记、村主任直接经手资金的现象，严把资金支取关、发放关和使用关。各镇、处（区）党委政府要组织相关职能部门，定期或不定期地对村委的各项拨款及各村入账情况进行审计，从而堵塞监督管理漏洞。二是建立农村财务集中管理制度。确立由乡镇（办事处）统一选择指派会计人员担任村会计，由相应部门集中管理，一方面保证了会计从业人员的业务水平，另一方面确保会计作为独立人员对村财务支出的监督作用。财务成员有违法违纪苗头，乡镇党委政府有权予以撤换，防止其与村支书或主任串通一气，共同作案。三是建立统一规范的票据使用和现金管理制度。农村的各项收入及所有非正式票据开支项目，如征地补偿费、宅基地使用费、集体用工支出、干部工资以及招待费等，均由经管中心统一制作制式票据，并负责发放和管理，切实堵住白条、假票泛滥的“黑洞”。

（三）增强乡镇党委政府的领导力，健全村级民主决策体制

改进乡镇党委政府对村党支部的领导和对村委会的指导方式，丰富指导形式，加大领导和指导的针对性和有效性。发挥乡镇人大及其人大代表的作用，通过组织专项检查、单项工作视察、听取汇报等形式，了解各项惠农政策的落实情况；建立集体谈话制度，或是个别约谈制度，重大活动前集体谈话，出现苗头性、倾向性问题时个别约谈。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，建立健全“村务监督委员会”，把村务决策、村务公开、村工程建设项目作为监督的主要内容，解决因管理机制变化和“断层”现象引发的新问题。