我国产业衰退地区的社会民生支持政策建议

滕飞

产业衰退地区是国家“十三五”规划纲要中新提出的特殊类型地区。在国外，产业衰退区一般被称作“萧条地区”、或者萧条的“老工業区”。一般认为，产业衰退区大体要具备三个基本特征：一是从产业特征来看，产业结构较为单一；二是从就业特征来看，多数缺少就业机会，失业率高于全国或区域平均水平；三是从区域发展特征看，经济发展明显落后于全国或区域平均水平。可以认为，产业衰退地区是由于主导产业在较长时期内衰退，致使地区经济、社会问题突出的地区。由于主导产业衰退，产业衰退地区的企业生产难以为继，大量国有企业破产倒闭，引发了就业、贫困和社会保障等社会和民生方面的问题与矛盾。只有以人为本，促进社会转型，提升产业衰退地区社会发展和民生保障能力，才能更好更快地促进产业衰退地区振兴发展。

一、产业衰退地区面临的社会民生问题

（一）城镇居民人均收入低，生活水平低

产业衰退地区由于主导市场效益不佳，致使企业多处于亏损或破产状态，职工收入不高，生活水平低，城市贫困人口数量较多。一是居民人均收入低。产业衰退地区亏损或破产企业只能降低或拖欠职工工资，而因为主导产业的衰退影响人数较多，所以多数居民人均收入水平处于所在省份的平均水平之下。例如，黑龙江省铁力市城镇居民人均可支配收入在全省处于较低水平。2015年铁力市城镇居民人均可支配收入为17808元，仅为全国平均水平的57.08%。二是城市贫困人口数量多。由于产业衰退地区的职工失业或下岗较多，收入降低，并且多数失业或下岗职工为体力劳动者，年龄偏大、劳动技能单一、再就业几率低，生活非常艰难，并呈贫困代际传递现象，成为贫困人群主体。三是居民消费乏力。由于产业衰退地区居民收入较低，致使社会消费品零售总额增速降低，居民消费后劲不足。

（二）失业率较高，就业再就业问题突出

由于产业衰退地区资源锐减，主导产业萎缩，大批企业改制，下岗职工剧增，需要分流安置的人员多。同时由于产业衰退地区接续替代产业总量小，本地创造的就业岗位不足，吸纳就业能力十分有限。致使失业率较高，就业再就业问题突出，就业压力大。河北省磁县由于长期依靠煤炭产业，煤炭产业衰退后直接影响到数千余人的分流安置问题。

（三）社会保障能力较弱，负担沉重

一方面，地方财政入不敷出。由于主导产业衰退，主导产业提供的税收持续萎缩，固有税源不断下滑，导致产业衰退地区地方财政逐年下降，增收困难。但产业衰退地区的社会保障、安全生产、人员就业、可持续发展等方面问题多，支出大，而且地方配套资金基数随着工资标准的不断提高而逐年加大，有些地方财力已经难以保证配套资金足额落实到位，使其面临极大的财政支出压力。另一方面，社会负担日趋沉重。产业衰退地区的众多企业生产经营困难，人员包袱沉重，失业人员逐年增加，职工生活贫困，就业和再就业压力逐年加重，社会保障困难重重。

（四）社会事业欠账多，民生改善任务重

随着产业衰退地区企业分离办社会职能的推进，一些非营利性社会事业逐渐划归地方，致使地方承担的社会职能日趋繁重。产业衰退地区改善民生责任异常沉重。看病贵、上学难等民生问题突出，拖欠工资现象屡有发生，供热、供水、供气能力不足，个别地区甚至出现饮水困难。

（五）人才流失严重，创新型人才资源匮乏

产业衰退地区人才流失严重，高精尖人才多向沿海地区或其他大城市转移，而且人才引进难度较大，这两方面因素使得产业衰退地区的产业越来越缺乏人才支撑，将致使产业缺少创新能力、应变能力和发展潜力。例如，黑龙江省鸡西市每年考入各类大学人数一万多人，回到鸡西市就业人数仅一二千人，鸡西市在发展石墨新材料、现代煤化工、生物医药等接续替代产业上，迫切需要大量的专业技术人才，但鸡西市在人才引进上困难重重，技术研发、科技应用、企业管理等各类人才短缺。

二、产业衰退地区社会民生政策的总体思路

以社会转型为主线，坚持“以人为本、突出重点、兜住底线”的基本原则，通过调整财政支出结构，优化配置资金使用，加大对社会事业和民生保障的投入力度，提升产业衰退地区保障民生、改善民生和稳固社会保障的能力。

一是切实把促进就业放在促进产业衰退地区发展的优先位置。在推动产业衰退地区转型发展中扩大就业容量，鼓励多渠道、多方式就业，扎实做好下岗职工、高校毕业生、农村转移劳动力等的就业再就业，尤其是做好困难职工的分流、安置，确保社会稳定。

二是完善社会保障。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加大投入力度，提高保障水平。建立社会保险、社会福利、社会救助相衔接的保障体系，保障好城乡生活困难人员基本生活。建立城乡低保保障水平逐年增长机制，提高城乡最低生活保障标准。实施社会保障提质扩面工程，努力实现城乡社会全覆盖，基本医疗保障全落实。

三是实施为民办实事工程。坚持每年实施一批为民办实事工程，解决好群众关心的收入、就业、教育、医疗、住房、社会治安、食品药品安全等民生热点问题，持续改善民计民生，努力营造安全稳定和谐的社会环境。

三、支持产业衰退地区社会民生的政策重点

（一）千方百计创造就业岗位

坚持就业优先原则，努力为新增劳动力和失业人员就业创造条件，做好企业富余职工安置工作。

一是多渠道增加就业岗位。加大政府投资和项目建设，积极开发公益性岗位，优先解决“零就业家庭”就业问题。二是依托经济转型和产业结构调整推动就业。在加快产业衰退地区经济转型中创造就业岗位，通过扶持劳动密集型产业、家庭服务业、小型微型企业等进一步增强吸纳就业能力。鼓励企业通过安置、转岗培训等形式稳定就业岗位。三是支持职工自主创业。在税收、信贷、工商登记等方面加大对自主创业、自谋职业的支持力度。适当降低市场准入门槛、放宽资金额限制、创新小额担保贷款管理模式，优化创业环境。建立创业扶持基金，主要用于开展筹资融资、创业培训、技术支持、创业平台建设等。四是积极落实国家各项就业优惠政策。完善和落实职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款、财政贴息等就业、再就业扶持政策。

（二）加大职业教育的支持力度

一是建设一批教育培训基地。在产业衰退地区布局建设一批技工院校、再就业培训基地、职业技能实训基地。根据衰退产业转型升级和替代产业发展需要，调整和增设现有技校和培训机构的相关专业，引导劳动力知识和技能结构不断优化。二是加强对培训和教育的支持。鼓励和支持社会力量在产业衰退地区开展多层次、多形式的培训，进一步规范培训内容和形式，提高培训质量和效果。中央和地方设立的中等职业教育助学金向产业衰退地区的家庭经济困难学生适当倾斜。

（三）补强社会保障短板

进一步完善适合各类产业衰退地区特点的社会保障体系，完善基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险制度，扩大社保覆盖面，确保各项社会保险金按时足额支付。

养老保险。提高中央财政对产业衰退地区职工基本养老保险的补助标准，降低个人及单位缴纳比例，落实养老金正常调整机制，提倡和鼓励用人单位为其从业人员建立企业年金。医疗保障。加大国家对产业衰退地区的医保补贴比例，巩固扩大职工医保覆盖面，推进将各类破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系。提高医保基金统筹层次，促进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。进一步扩大医保定点药店和定点医疗机构范围。失业保险。提高失业保险基金统筹层次，扩大产业衰退地区失业保险覆盖范围，进一步发挥失业保险保生活、促就业、防失业的功能。工伤保险。加快推进工伤保险制度改革步伐，重点向高危行业扩大工伤保险覆盖面。社会救助和社会福利。完善中央财政加大对产业衰退地区低保资金的支持力度，特别是向财政困难的产业衰退地区倾斜，合理分配资金，扩大救助范围，建立健全困难群体、残疾人和优抚对象等特殊群体的社会保障机制，确保做到“应保尽保”。对产业衰退地区中享受城乡居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生，实行“两免一补”政策，努力消除产业衰退地区的贫困代际传递现象。

（四）加强人才引进和培养

在产业衰退地区调整改造中，要抓住“用好人才、吸引人才、激励人才和培养人才”这几个环节，给人才创造良好的环境和条件，依靠人才来振兴产业衰退地区的发展。

一是制定更开放、更优惠的人才引进政策。围绕产业衰退地区优先发展的接续产业、替代产业和重大项目择优择需选用人才，引进国内外创新创业人才，以先进的技术和理念推进产业升级改造。二是创新人才工作机制。用优越的环境、优惠的政策、有活力的事业平台，吸引人才、留住人才、成就事业。实施产业衰退地区人才支持工程，力争在人才培养、选拔、任用机制和营造尊重人才的社会环境等方面有所突破。三是加大各类实用人才的培养力度。加强企业与职业教育培训机构、国内外高校的校校、校企合作力度，培养一批懂技术的专项人才、懂经营的管理人才及全面复合型人才，满足产业衰退地区发展对人才的迫切需求。

（五）完善城镇住房保障制度

推进产业衰退地区保障性安居工程，建立以普通商品房、经济适用房、廉租住房为重点的多层次住房供应和住房保障体系。扩大廉租住房保障范围，规范经济适用住房管理，开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点。有序推进城市棚户区、国有煤矿和工矿棚户区等改造力度，加强供水、燃气、电力、通讯等各类地下管网建设和老旧管网改造。加强企业困难职工周转房建设。

四、对策建议

（一）针对产业衰退地区制定财税支持政策

一是在积极落实国家各项就业创业优惠政策基础上，针对产业衰退地区制定更加优惠的小額担保贷款、财政贴息、税收优惠、社会保险补贴、简化工商登记程序等扶持政策。二是成立产业衰退地区创业扶持专项基金。用于开展筹资融资、创业培训、技术支持、创业平台建设等，用于下岗职工创业就业培训，加大对自主创业、自谋职业的支持力度，支持基础较好的产业衰退地区创建创业型城市。三是成立产业衰退地区人才发展扶持基金。成立政府性的产业衰退地区人才扶持基金，用于传统产业高端产品和新兴产业发展关键技术和重大技术研发急需高端研发、推广和应用人才的培育和引进。特别是产业发展关键技术和重大技术研发人才，企业经营管理人才，大学和研发机构的领军人才，用于人才的成果奖励，创业就业培训和生活改善等。

（二）完善接收企业办社会政策

考虑产业衰退地区接收地市的实际情况，制定切实可行的政策，综合考虑企业办社会的遗留问题，弥补前期缺口资金。考虑人员经费、运营经费、维修经费应考虑物价上涨、调资等因素确定补助基数并纳入转移支付。产业衰退地区三供一业等公用系统大量设施、管网老化，设备毁损严重，超期服役，事故频繁发生，运营成本高，国家应给予改造费用支持。

（三）建立和完善集聚人才平台

建成政策服务平台、培育深造平台、自由流动平台、智慧引联平台和创业创新平台，创新用人体制，抓好急需紧缺人才引育工作，为振兴产业衰退地区提供智力支持。在人才引进、职称评定、工资待遇、安家落户等方面给予产业衰退地区更大的政策倾斜。在国家推进创新创业试点，小微企业创业创新基地城市示范项目等向产业衰退地区倾斜，更好的发挥试点的示范作用。

（本文是《促进产业衰退地区创新体制机制、振兴发展问题研究》和《我国产业衰退地区的识别及支持政策研究》课题研究的部分成果）

（作者单位：国家发展改革委国地所）