高技术产业和战略性新兴产业面临问题的对策建议

张于喆

2016年，高技术产业和战略性新兴产业继续保持两位数的相对高增长速度，具有较强的抗波动特征；同时，以新技术、新业态、新模式、新产品为代表的新兴产业继续保持总体平稳、稳中提质的态势，对加快向中高端迈进、助推经济结构调整、加速产业转型升级、积聚新动能的作用日益凸显。总体而言，呈现出“技术创新亮点纷呈、提质增效需稳步推进但整体创新能力还有待进一步提升”、“行业领域内的分化日益突出且将长期存在”、“金融支撑产业发展有新招但融资难融资贵依旧”、“国际并购和对外投资提升企业形象和发展能力”等特点。同时，我们也要清醒地看到，“稳”、“进”之时有难处，亮点之中有隐忧。

一、产业发展面临的问题和挑战

（一）面临“高端空心失位、低端重复建设”的困境

在看好中国巨大市场规模和乐观市场前景的背景下，发达国家的龙头企业纷纷加速中国本土化布局，部分高技术产业和战略性新兴产业快速发展，但在外资龙头切走中国市场利润最丰厚一部分的同时，也限制了国内企业分享市场需求快速增长的机会，表现为高端产品的进口依存度相对较高，和总量过剩与结构性短缺并存的现象。而且，高技术产业和战略性新兴产业的资金、技术、人才密集特性，又决定了我国企业面临着自主创新能力难以迅速提升的困局。例如，在新材料领域，根据工信部原材料司提供的数据，目前，我国使用的新材料中，高端完全依赖进口，中高端大量进口，只有部分中低端新材料实现自给自足。

总体而言，我国的高科技产业和战略性新兴产业还是主要集中在劳动密集型部分，无法体现在拥有占领行业制高点的核心技术、开拓新市场应用等“高”、“新”方面。而且，在一个寻租收益大于创新收益的社会中，面对巨大的市场需求、快速发展的要求和不确定性不断增加的压力，企业更希望谋取短期利益而不愿意扎根下来持续发展、更希望追求“短平快”的项目而不愿意深耕于创新发展。

（二）面临标准认证体系滞后于产业发展的窘境

标准、检测、认证是高技术产业和战略性新兴产业，特别是对于处于起步期的高技术和战略性新兴领域，健康有序发展的基础保障和技术支撑，在保障产品质量安全、引导行业创新研发、规范市场公平竞争秩序、拓宽国际合作、开拓海外市场等方面发挥着基础性作用。然而，目前高技术产业和战略性新兴产业的相关标准与测试规范相对缺乏，性能评价和认证体系的缺失与不完善可能会对相关领域产生消极影响，导致市场的鱼龙混杂、产品的“劣币驱逐良币”。

例如，在智慧家庭产品方面，随着技术的发展，功能也会呈现多样化的需求，目前应用程序质量控制方法还是由各厂商分散的掌握，应用程序的质量由开发者自行控制，现有的认证体系不足以支撑智慧家庭产业的蓬勃发展，因此，推进包括应用程序接口、应用程序的兼容性、应用程序稳定性、易用性和应用程序用户界面系统等在内的智慧家庭应用程序质量认证势在必行。

总体而言，标准认证体系的建设对于提升产业整体技术水平、选择技术创新路径、转化创新成果等方面具有规范和引领作用，在高技术产业和战略性新兴产业的很多细分领域由于行业缺乏被业界认可的国家标准，检测体系也尚未建立，造成相关产品质量的参差不齐、和行业低价竞销的无序竞争，必将严重影响产品美誉度，影响消费者对产品的信心，并加剧市场的拓展难度，会对产业的良性可持续发展产生不利影响。

（三）面临政府监管模式不适应新时代产业发展诉求的囧境

高技术产业和战略性新兴产业的发展面临着一些传统的、长期性体制机制的诸多制约，同时，产业发展有其特殊性，具有与传统产业不同的技术经济特征，政府部门对于相关领域和相关模式应如何发展还存在着认识上的偏差和误区，产业发展会受到制约。

例如，在动力电池方面，《汽车动力电池行业规范条件（2017年）》（征求意见稿）中规定，“锂离子动力电池单体企业年产能不低于80亿瓦时，金属氢化物镍动力电池单体企业年产能力不低于1亿瓦时，超级电容器单体企业年产能力不低于1千万瓦时。系统企业年产能力不低于80000套或40亿瓦时”，意在通过提高生產规模淘汰无序竞争的低水平产能，但对规模的要求是否应该成为企业高效发展的必要条件心存疑问，对规模的要求某种程度上也阻碍了愿意试探性采用新技术的企业发展，并不利于新技术的扩散和在此基础上的不断完善。

总体而言，如果没有针对投资者呼声强烈的、企业急盼解决问题的制度供给方面响应，如果没有适应实际生活中已经存在需求的制度改革，如果没有大力营造宽容、公平的市场环境，可能很难激发市场和民间活力，产业发展只能继续在枷锁中前行。

（四）面临更加严峻外部发展环境的挑战

高技术产业和战略性新兴产业的发展前景不容置疑，但未来一年，无论是从资金和创新要素支撑的角度，还是从产业转移、对外贸易的角度看，产业发展都面临着不小的挑战。

从资金支撑产业发展的角度看，人民币相对于美元持续贬值的预期，美国12月15日宣布美国联邦基金利率从0.25%—0.5%上升至0.5%—0.75%，且未来一年可能还有三次加息，由此，美国利率已经进入加息节奏，双重因素加大了国内货币政策不得不相对收紧的可能性，而且，2016年中央经济工作会议也确认货币政策告别宽松时代，转向中性稳健，中国流动性拐点出现。由此，不仅将导致企业借款成本的上升，降低企业新项目的投资能力，而且使得高技术产业和战略性新兴产业中重资产的高杠杆企业面对的违约风险大幅上升，特别是那些依然持有大量美元外债且有严重货币错配的高杠杆企业，更是让高技术产业和战略性新兴产业中轻资产的企业难以融资，不利于高技术产业和战略性新兴产业的持续发展。

从海外并购助推产业提质增效的角度看，发达国家对中国投资本国企业的不断增长产生疑虑并引发了越来越多的政治关注。面对所谓的“制造业空心化”提升了实施保护主义的力度以缓和政治压力，美国是通过外国投资委员会（Committee on Foreign Investment）对中国收购美国敏感资产的交易进行审查。例如，中国企业牵头的财团收购飞利浦照明业务、清华紫光投资西部数据的交易等计划都受到美国外国投资委员会的调查而被迫终止；同时，近日又以对美国国家安全构成危害为由，发布总统令阻止福建宏芯基金对爱思强及其美国分支机构的商业收购，这是三十年来美国总统第三次以安全为由阻止中国公司的商业收购。与此同时，有迹象表明欧洲也在对中国投资进行重新评估，例如，因相关技术可能被用于军事目的（美国情报部门通过驻柏林大使馆向德国总理府、经济部、内政部、国防部的代表提交了一份报告，提醒德方中国可能会将从爱思强处获得的技术用作军事用途），德国经济部在2016年9月8日批准该收购案后，10月24日又突然收回了对中资有意收购德国芯片企业爱思强（Aixtron）交易的支持，重启评估程序。总的来看，受全球保护主义升温的影响，从长期、全局看，通过海外并购获得品牌、技术和知识产权，从而提升创新能力、竞争力的空间被大幅压缩，如此将会对我国高技术产业和战略性新兴产业的提质增效产生一定程度的负面影响。

从市场有效需求支撑产业发展的角度看，一方面，受市场预期影响，有效需求不足正成为产业持续稳定发展中不容忽视的问题。例如，在新能源领域，《电力发展十三五规划（2016—2020）》中关于风能和太阳能等清洁能源的增速目标都较市场预期低，其中，太阳能光伏装机2020年的目标为1.1亿千瓦，风电装机确定的目标为2.1亿千瓦，未来装机容量市场空间较预期的收缩，可能会降低风能和太阳能等可再生能源产业的规模增速。在智能手机领域，据群智咨询（Sigmaintell）数据显示，受到4G补贴预期收紧影响，预计2017年中国大陆市场的智能手机出货量将首次出现同比下降趋势。另外，全球经济增长的“新平庸”意味着行业的外部需求不容乐观。社科院预测，出于对世界经济潜在增长率下行、金融市场脆弱性加大、反全球化趋势、美国政策调整、欧洲内部政治冲突、难民危机、英国脱欧进程、日本通货紧缩等问题的担忧，2017年世界经济增长形势依然不容乐观，按PPP计算的世界GDP增长率约为3.0%，按市场汇率计算的世界GDP增长率约为2.4%。

从对外贸易和产业转移的角度看，以美国为例，特朗普竞选时提出“美国第一”的口号，包括抛弃多边自由贸易协定和重启双边自由贸易协定谈判等等，加剧了政治“民粹主义”的兴起；同时，“脱欧”风险的上升也会加剧全球贸易保护主义和“逆全球化”的趋势。受国际大环境的影响，特别是如果特朗普兑现竞选承诺，把中国列为汇率操纵国或对中国输美产品开征惩罚性关税，对于出口占比相对较高的高技术产业和战略性新兴产业，例如，全球80%的空调、90%的个人计算机、75%的太阳能电池板和70%的手机产自中国，将受到直接的负面冲击，不可避免会滞缓我国高技术产品的出口态势，寄希望通过出口拉动行业增长的传统方式将遇到现实瓶颈。尽管提升出口产品的技术含量、加速产业的转型升级、向微笑曲线两端攀升并迈向中高端是未来行业提升竞争力与定价权的发展方向，但这一过程是慢变量，難以抵消贸易冲击的快变量，进一步加快产业发展增速将承压，运行前景将增加不确定性。此外，尽管今年到目前为止人民币兑美元汇率不断走低，但是中国销售至美国的手机、平板电脑、笔记本电脑及相关配件价值缩水4.8%，出现了一种长期的结构性转变，即来自越南及其他低工资亚洲经济体的激烈竞争意味着，中国商品正日益“被挤出去”。同时，受鼓励制造业重返美国的影响，日前，苹果公司最大的代工合作方富士康证实，苹果已经在考虑将中国的代工生产搬迁至美国，目前他们正在评估在美国建厂的可能性，并且已经针对在美国拓展运营展开初步洽谈。

总体而言，严峻的外部环境会对产业发展施压，倒逼行业的结构转型与提质增效，但短期内产业发展前景不容乐观，将更多体会到负面冲击；而且短期内寄望于高技术产业和战略性新兴产业替代和弥补传统产业所带来的增长损失可能并不现实。

二、重大措施建议

我国高技术产业和战略性新兴产业的未来将面临新的发展态势，即要坚持以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动发展，从过去的“总量追赶期”阶段转变为“质量提升期”阶段，从过去的需求快速拉动的“野蛮成长”阶段转变为创新开拓市场的“精耕细作”阶段，从过去的“铺大饼”阶段转变为“登台阶”阶段。为此，需要更加精准的政策措施助推产业发展。

（一）产业发展更需要保持专注发展和耐心发展的定力

对于高技术产业和战略性新兴产业的发展，往往需要长时间的经验积累，需要一步一个脚印、扎扎实实的时间沉淀，需要有耐性、有定力、有传承、能坚持。应该说，对于技术密集型的产业发展而言，耐心本身就是一种能力，它决定着企业其他创新能力的积累程度，因为创新能力需要在持续的试错过程完成积累，它需要时间才能建立。为此，我们认为，必须要尊重产业发展的基本规律，要保持专注发展的战略定力，要坚持问题导向，要加强预期引导，要稳定企业家信心，要依托长期的经验积累、技术储备为产业发展奠定坚实基础，要避免通过运动方式实现规模的骤增，少一点儿“弯道超车”的急躁心态，要以做精品、提升产业竞争力为目标，扩大高质量产品和服务供给，少一点儿只争朝夕、大跃进式的浮躁，多一点儿“炮制虽繁必不敢省人工，品味虽贵必不敢减物力”的工匠精神，发扬钉钉子精神，一步一个脚印向前迈进。

（二）积极探索、完善政府助推产业发展的新模式

政府必须遵循市场规律、面向产业发展需求，积极探索、完善助推产业发展的新模式，让政策做到务实、有效，真正解决产业发展过程中所遇到的重点问题、难点问题、热点问题，实现后发“补课”和提前布局的有机结合。

在发展策略上，不能将高技术产业和战略性新兴产业与传统产业割裂开来。因此，为了实现新旧动力的有效接续，在推动高技术产业和战略性新兴产业发展的同时，必须注重用新技术新业态全面改造提升传统产业，避免单纯为了扶持高技术产业和战略性新兴产业发展而发展的心态，而是要让新技术新业态成为助推传统动能和新动能联动发展、融合发展的关键。例如，先进的机器人、3D 打印和人工智能技术在传统产业的应用不仅是传统产业提高响应性、敏捷性、安全性、制造效率、供应链质量以及降低成本的重要因素，而且传统产业的需求释放也是机器人、3D 打印和人工智能等高技术产业和战略性新兴领域释放增长潜力的重要基石，联动发展潜力在传统产业和高技术产业融合发展过程中获得不断释放。

在政策着力点上，虽然产业发展面临周期性放缓因素，但根源是结构性问题，要促发展，更多要破除体制机制障碍，更好的发挥政府应有的作用。因此，短期内，我们可能还需要扩张性需求政策拉动高技术产业和战略性新兴产业发展，尽管效果可能会越来越差；长期内，我们必须从整体利益或长期关注的角度做出思索，必须迎难而上，必须切实解决“制度性”障碍。为此，要从提升行业竞争力的角度，按照“共性先立、急用先行”的原则，做好政府层面的规划和政策引导，优化产业发展的政策供给、完善评价体系、营造良好环境、开展制度建设，消除产业运行过程中的困难和障碍，为产业转型发展创造条件；核心原则是要构建有利于产业创新发展的体制生态，要坚持“少即是多”、“负面清单”，即要对创新发展采取“允许试、看趋势”的态度。例如，要加快相关领域法律法规和标准体系的制定，以及相关商业模式和技术的认可与推广，促进互联网及其相关技术在生产与应用方面的协调发展，凡是负面清单没有规定的都可以去做、去试，为产业的创新发展预留空间。要通过研究梳理现行法律法规和管理实践中与产业创新发展不相适应的内容，厘清各方切实关心的问题，重点突破制约产业创新发展的瓶颈问题。特别是，在共享经济、基础设施建设、成果收益分配、金融支撑、人才培养、评价和激励等领域，确定先行先试、探索发展的试点，营造激励创新的公平竞争环境，推动法律法规的修订和管理实践的完善，并在试点基础上总结经验并形成可复制、可推广的政策措施和实践准则。在金融支撑方面，必须强化金融支持产业创新的功能，发展多层次、多元化的资本市场体系，围绕产业链部署创新链、围绕创新链完善资金链，从根本上化解传统的以银行信贷为主的融资模式的资金可得性问题，通过机制建设，最大限度地发挥金融重构微观经济基础、提高资源配置效率、助推产业发展的作用；同时，又要平衡好鼓励金融创新与识别、评估、监测和管理新风险之间的关系。

在政策方式上，要从更多体现为推动资产规模、主要设备安装数量、生产能力等方面快速增长的扶持，转变到提升产业技术能力的高质量发展方面。因此，要注重产业生态的培育、拓展全新的商业模式、建设标准和评测体系，防止劣币驱逐良币，为高技术产业和战略新兴产业的可持续发展提供保障。为此，一方面，要充分运用信息化手段确保相关主体的认知参与、行为参与和情感参与，给予相关主体充分的利益表达空间，以便形成开放、协商的科学决策体系和“亲”“清”新型政商关系。另一方面，要搭建“高技术产业和战略性新兴产业资源服务平台”，通过相关行业数据的采集、延伸、挖掘，构建一体化在线服务平台，打破传统政务数据依照部门条块分割分布存储使用接入的模式，实现后端的“平台（管理平台+服务平台+业务平台）共享”与前端的“多层面个性化需求”的有效对接，以便更好地感知产业发展态势、辅助科学决策。同时，要围绕高技术产业和战略性新兴产业相关领域的生态链部署标准体系建设，加快建立适应创新驱动发展要求的产业标准化体系和技术法规体系；要在不断完善优化标准体系的基础上，框定技术目标方向，构建跨部门、跨领域的技术组织体系，以标准目录和“路线图”等形式建立起符合技术发展趋势和市场主体诉求的技术方案，发挥政府对行业领域的导向性作用，助推相关行业领域的有序发展。此外，对于重点领域的培育发展绝非一帆风顺的事情，特别是在各方急于见到成效而短期内确实无法有成效的时候，此时，各方压力很容易使得重点领域培育发展的主导者开始怀疑自己的决策，因而一旦确定发展方向并在审视决策正确性后，就必须要有勇气、有决心，将培育发展的方向坚持到底。

（作者单位：国家发展改革委产业所）