法国：从中央集权走向地方分权①

张 敏

前 言

法国一直是典型的中央集权制的国家。在法国作为现代国家形成的历史进程中，中央集权曾是促进国家构建，提高民族凝聚力，从而实现国家强大和民族团结的重要手段。然而，伴随着民主政治和经济发展的需求，地方分权(décentralisation)的思想不断发展，法国走上了从中央集权到地方分权的改革之路。

一、地方分权的启蒙与发展

法国以中央集权为特色的政府形态的形成是历史发展的结果，也是历史发展的需要。在封建割据的地方势力统一为一个强大的国家的进程中，中央集权是促进国家构建，形成民族统一，提高民族凝聚力，从而实现国家强大和民族团结的重要手段。法国的中央集权特色就完全是封建君主王朝形成过程中产生的，权力集中于国王。正如太阳王路易十四所说：“朕即国家”。权力的集中不仅促进了统一国家的形成，从国家管理的角度上来看，也不无便利之处：在特定的时期、特定的条件下，中央集权能够使国家的管理更平等公正，更经济有效*《 Droit administratif : la centralisation 》 , http://www.lemondepolitique.fr/cours/droit_public/principes/centralisation.html. 访问日期：2017年10月20日，下同。。

1789年法国大革命的时候，国家的结构已经具备非常明显的中央集权特征。大革命之后执掌政权的雅各宾派继续加强中央集权，以此巩固革命胜利的成果，保证国家的统一和完整，并且借以在全国范围内更好地实现大革命所倡导的公民的平等权利。在拿破仑统治时期开始实行总督(préfet)制度。总督是中央政府的代表，由拿破仑本人，即当时的第一执政、后来的皇帝，亲自任命和委派。总督是各省的唯一行政首脑，负责管理地方事务。总督任命5000人口以下的市的市长及其副手，并向第一执政及后来的皇帝建议其余市的市长人选。省总督以下还有区总督，他们和市长镇长一起，形成了中央集权国家管理的中坚力量*《 La chronologie de la décentralisation 》, http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/chronologie/.。

尽管长期以来中央集权的传统占据主要地位，地方分权的要求和呼声却一直此起彼伏。相对于“中央集权”的“地方分权”一词体现了法国人民的改革要求。早在法国大革命之后的国民公会中，吉伦特派就与雅各宾派意见相左，主张地方拥有更多的自由和权利，实行一定程度的地方分权，只是在当时的形势下，这一主张不可能得以实施。

随着时间的推移，民主进程要求增强地方公共管理的能力和权力，地方分权的呼声日益高涨。主张中央集权和地方分权的势力轮回往复，随着时代的更迭，中央和地方的权限此消彼长的趋势日益明显，但其中也不乏反复和倒退。1831年，统治法国的七月王朝通过法律，恢复了拿破仑执政时期取消的省议会和市议会的选举，其后，省长和市长的行政权得以承认。到了第三共和国时期，地方民主的基础才真正得以确立：1871年8月10日和1884年4月5日通过两部法律，首次从法律角度确认了法国地方机构的基本框架：地方选民的权利得以加强，中央和地方就权限的划分达成一致，省总督依然是各省的行政长官，而经由普选产生的省议会则对省级事务进行审议；除巴黎市外，各市的市长由市议会选举产生，既是市镇的行政长官，又是中央政府的代表。在法国历史上，这是第一次明确的保护地方自治权的行动，省和市镇由此获得了明确的地方行政单位的身份*法国内政部网站：https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Prefectures/Organisation.。然而，这两项法律也不乏模糊和不足之处：尽管没有省总督的首肯，省议会依然能够做出一些决定，但是，它却没有对省内事务的总决定权，只能对经济问题和日常管理发表意见，总督依然是省内唯一的行政长官。地方民主权并没有得到承认，各地方的地域经济、政治、文化特色仍然被抹杀，1871年和1884年的这两部法律建立的是一个单一的机制，各省、市，不论大小，一视同仁。

此后，真正有利于发扬地方民主和给予地方更多自主权的改革在法国迟迟没有出现。因为在法国的传统中，单一制的国家(État unitaire)一直等同于中央集权, 权力集中于中央政府，各地方行政单位只能扮演分工者的角色，地方行政管理机构绝不能影响中央权力机构。这一根深蒂固的传统思想极大地阻碍了地方分权的实现，甚至在地方分权的进程中造成倒退。

直到1945年之后的第四共和国时期，地方行政单位(collectivités territoriales)自治的原则才首次在宪法中得到承认。1946年宪法的第85条首先宣布：“单一的、不可分割的法兰西共和国承认地方行政单位的存在”，并且同时宣称：“地方行政单位由民选议会实行自治”， “议会做出的决定由市长或议长保证执行”。1946年宪法以此确定了地方自治的原则，地方行政单位作为国家政治体制中的一员得以承认，地方公共权力作为公共权力的一部分，成为民主政治权利的基础*《 Historique de la décentralisation 》 , https://www.collectivites-locales.gouv.fr/decentralisation.。

然而，地方自治的观念在政治上和文化上依然受到不小的质疑，被视作对统一的共和国的潜在威胁，加之第四共和国内阁政府不稳，更换频繁，这些宪法条款大多仍停留在字面上，没有得以具体实施。

1958年的第五共和国宪法从表述上看似乎更为谨慎。宪法第72条第1 款只是简单地重申：“共和国的地方行政单位是市镇、省和海外领地。” 第2款则宣布 : “地方行政单位由民选议会在法律规定的范围内实行自治。”根据宪法委员会的解释，地方自治的内容相当广泛，主要包含以下几个方面：地方行政单位享有不同于国家的独立法人地位，拥有相应的权利和义务，在规定范围内自由决定地方事务，拥有财政权，等等。不过，与第四共和国时期的情况类似，地方自治依然被视为共和国的“单一性”的对立面，因此，在第五共和国初期，地方依然没有拥有真正的自主权*资料来源：同上。。

与此同时，随着社会经济的发展，地方分权的重要性和必要性也逐渐得到认识和肯定，地方分权成为大势所趋。在20世纪50年代的法国，铁路、公路乃至航空线路，都呈星形，以巴黎为中心向四周辐射分布，巴黎因而成为交通汇聚之处，进而成为经济文化商业交流中心。巴黎地区在工业和第三产业方面都无可争议地成为全国的“霸主”，吸引了越来越多的工商企业，几乎所有大型企业都谋求在巴黎再次发展。巴黎地区这种无序扩展及其在全国政治经济中所占的超大规模，越来越阻碍法国其他地区的发展。 中央集权造成了经济力量的集中，引发了越来越严重的地区发展不平衡，这一弊病促使法国政府实行改革，在全国范围内更好地分配经济活动。20世纪60年代初，法国政府决定建立经济大区，每个大区由邻近的几个省组成；每个大区成立一个省际会议，并任命一个总协调人，就经济发展的第四计划和领土整治，会同私人经济社团来统筹并协调基金的分配和使用。1964年3月的法令则将各大区的协调机构规范化和制度化，总协调人由省长兼任，改称为大区长(préfet)；1972年，大区正式成为法国的公共机构。这些政策对促进法国地方经济的发展起到了很好的作用：从1955到1975年的20年间，3000个向地方转移工业中心的方案在外省创造了40万个就业机会, 法国东西部地区和巴黎大区在工业和第三产业方面的差距明显缩小*Matthew Wendeln, 《 L’égalité territoriale en France : la rançon de l’histoire 》, Métropolitiques, 12 mai 2014. http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.。不过，各地方行政单位依然缺乏民主自治权，而只是中央政府权力的执行者。

二、20世纪80年代的第一次地方分权浪潮

真正意义上的第一次大规模地方分权改革浪潮出现在20世纪80年代，社会党初次执掌政权之后。社会党在纲领上一直把“法国式的社会主义”作为一种理想的社会制度，而权力下放则是“法国式的社会主义”的重要内容。密特朗(François Mitterrand)在竞选纲领中就提出要改革地方行政体制和地方管理制度，甚至提出要取消中央任命的省长制度，以推动地方政权走向民主化，实现地方自治、民众和民间参与的新的公民制度，建立起新型的中央与地方的健康平衡关系。在这种思想指导下，在总理皮埃尔·莫罗瓦(Pierre Mauroy)和内政部长、改革派人士加斯通·德菲尔(Gaston Defferre)的共同努力下， 左翼政府促使国民议会于1982年3月通过了《关于市镇、省和大区的权利和自主权的法令》，确定了分期分批向地方分权的原则。

在这一原则的指导下，一系列法规文件相继出台，声势浩大的地方分权改革开始了。其内容主要包括*《 Quel bilan pour les actes I et II de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/decentralisation-faits/.：

第一，增加行政层次，大区成为地方行政单位，设大区议会和大区议会议长， 地方行政体制成为中央-大区-省-市镇4个层次；

第二，每个地方行政单位的行政权由国家代表的手中转到了民选代表的手中，地方民选机构的权力得到加强。大区议长和省议长分别由大区议会和省议会选举产生， 是地方的最高行政长官，分别领导大区和省的各行政部门；市长由市议会选举产生， 既是中央政府代表， 又是市镇的最高行政长官， 既执行中央政府的法规法令， 又要起草决议和财政预算， 执行市镇议会的决定：中央政府任命指派的大区长和省长改称“共和国专员”(commissaire de la République)， 不再兼任地方行政首脑，不再直接插手地方事务，作为国家代表，统一领导中央驻地方的机构，保证法律在地方的实施并监督其行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见；

第三，扩大了地方政府的权力。各级议会除有权处理本地财政预算以外， 还有权处理城建、交通、教育、住宅建设等事务。各级地方行政单位在职能、职权上各有偏重，大区的主要职能范围是经济计划和社会发展，省的主要职能是管理社会医疗和社会安全保险费用，市镇的主要职能是市镇规划和建设；

第四，国家对地方政府行为的监督大为减少。地方政府做出的决定，只要不违反国家的法规法令，无需通过中央政府的批准。中央政府对地方政府的监督主要成为对其“合法性”的监督，并且由过去的事前行政审批变为事后法律监督，监督权主要由总理、各部部长、大区长、省长、行政法官和审计官员等行使。

经历了近两个世纪的中央集权之后，地方民主自治的权利终于得以具体实施。20世纪80年代的这次地方分权改革，增加了地方的生机活力，调动了地方的财力、物力和人力，使各地的地方自然资源、人文资源优势得以发挥，减少了区域经济发展的不平衡，增强了公共服务管理机构的责任心，促进了国民经济的发展。同时，通过加强地方政府机构的权力，还缓解了高度官僚集权现象，减轻了中央的行政负担，简化了审批手续， 减少了文牍数量，从而提高了行政效率。

三、进入新世纪：“二次分权改革”

自此，地方分权成为一股不可抗拒的潮流，不论是左翼政府还是右翼政府，都始终坚持权力下放、地方分权的政策。20世纪90年代，地方分权的重点放在如何更好地加强市镇间的合作上。同时，地方政府还拥有了一些新的职责，如职业培训(1993年)、社区生活多样性(1995年)、环境保护(1995年)、年轻人就业(1997年)和组建城市警察(1999年)等；1995年颁布了领土政治与发展纲要，1999年颁布了领土持续整治纲要，2000年颁布了有关新城市和团结一致的地方行动新领域的法令*《 Les grandes dates de la décentralisation 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/grandes-dates-decentralisation.html.。

2003年拉法兰(Jean-Pierre Raffarin)政府上台之后，通过修改宪法的形式，将地方分权改革推到了前所未有的高度。修改后的宪法第一条就宣布：“共和国的组织结构属于权力分散型”，地方分权的改革由此拉开新的一幕 。在法兰西共和国的历史上，宪法这一国家的基本大法首次宣布：“共和国的结构属于权力分散型”，也就是说，从宪法的角度确立了地方行政区的法人地位及其公共服务能力，承认地方与中央共享公共行政决策权。宪法同时规定，权力分散不能损害国家的统一与团结。此外，大区的法律地位得到了确认，大区与省、市镇一样，成为地方行政单位。

从2004年开始颁布的一系列法令将此次“二次分权改革” ( Acte II ) 的内容加以细化*《 Qu’appelle-t-on “acte II” de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/apparition-collectivites-territoriales/qu-appelle-t-on-acte-ii-decentralisation.html.：

第一，地方行政单位被赋予新的职能。中央管辖的某些职能转交给地方，认为地方会很好地实施这些职能。允许国家立法机构、政府在向地方政府转让职能过程中，颁布和实施一些临时性试验法规。这些法规在一定时间内可以与现行法规相抵触。同时，允许地方政府对临时性试验法规进行修改，认为这种修改对此后确定赋予地方政府行使职能的相关法规是有益的。当然，对于临时性试验法规有严格的规范，它不能涉及那些用以确定公共自由以及宪法权利基本条件的标准。试验期内，新老规章实行相互辅助的原则，是共存的。试验期结束后，选择最合适的规章，优胜劣汰。

第二，增强地方行政单位财政自给能力，分三步进行：1、从宪法上认可地方行政单位拥有“对所有税种全部或部分地征税”的权利。这样，地方政府不仅可以征收地方税，而且可以从国家获得一部分转让的税收。2、从宪法上认可地方政府可以根据有关法规确定的幅度，自行确定不同的税率和税盘。3、规定国家与地方政府之间的所有职能转让均包括转让相应的财权。

第三，在权力下放的同时，给予地方公众更多的民主和发言权。具体体现在：1、允许地方政府在其权限范围内组织当地公众对重要决定进行投票表决，而不是以往那样的意见咨询，这样，地方公决将不再只具有参考性，而是起到决定性的作用。2、地方选民有请愿权，可要求当地政府将其管辖内的任何问题列入评议大会的议事日程。

第四，海外行政单位(collectivité d’outre-mer)将实行“特殊的立法原则”，而不再像以往那样实行与法国本土相同的“似同立法原则”(principe d’assimilation législatif)。这一变化考虑到海外的特点，可使当地政府管理具有更多的灵活性。具体地说，根据新的法律原则，海外行政单位可以自行颁布该地涉及就业、公司成立和自然遗产保护方面的法律规定。然而，海外行政单位的行为仍然要受到宪法第34条款的约束，即不能改变议会这一最高立法机构与政府之间的关系。涉及地方政府自由度、权限和财源等基本原则的法令只能在国民议会表决通过。

此次改革的引人注目之处， 首先在于它赋予大区与省、市镇同样的法人地位，从宪法上确认法国的行政体制由原来的中央-省-市镇3个层次改为中央-大区-省-市镇4个层次。虽然从1955年起，大区就已经作为一个地方行政单位而存在, 但是直到这次修宪，大区才被正式列入国家行政区划体系之中；其次，从公共行政学角度来看，临时性试验法规的实施有助于国家的政策决策更贴近各地区的实际，使地方行政单位拥有更多的决策权；地方公民投票表决制度的建立，则使公民个人能够更多更好地参与对地方事务的决策。还有不可忽视的一点，就是地方行政单位拥有了更多的财政自主权，从而能够保证地方政府的职能得以更好的发挥，并促进地方经济发展。

此番改革围绕地区之间的亲密性和协调性两个原则展开，并遵循政府确定的具体日程安排，通过宪法补充法的形式来实现具体而迅速的从中央到地方的权力转移。通过新一轮向地方行政单位的移权，大区作为“地区发展、人员培训的战略地域”，在高等教育、经济介入以及福利政策方面获得更大的自主权，从而成为“欧洲性的地区”；而各省作为“承担亲密和团结任务的机构”， 致力于协调各方在儿童教育、儿童补贴以及对残疾人的帮助等政策上的合作， 同时，各省在国家级公路的建设维护以及国民中学教育上也将发挥更大的作用。市镇作为基本单位，本着“就近”原则，为公民提供各种服务。

四、深化改革的第三步：“地方公共行动现代化”

如果说1982—83年间密特朗上台伊始实行的第一轮权力下放的体制改革是地方分权浪潮的第一波，那么2003—07年的“第二次浪潮”(Vague II)则从深度和广度上进一步强化了权力下放的体制，这两次大规模的改革取得了相当的成果，也得到了民众的普遍认可和接受。然而，地方分权改革并没有解决长期困扰法国的地方行政单位划分过细(中央、大区、省、市镇四级)，行政体系过散、过多的弊病，甚至还带来了新的问题。权力下放伴随而来的财政划转问题、地方税收问题，一直是各级地方行政机构和中央政府的头号难题，各级地方行政机构的重复、交叉投资的现象屡见不鲜，造成资源的浪费；伴随着权力的下放，大区、省、市镇和国家的关系始终存在理不清、调不顺的状况，各种职责和权限的划分和转移是分多次进行的，其间缺乏必要地协调，造成了职权的交叉、重叠，决策程序冗长而繁琐，“谁干什么？”(qui fait quoi ?)的问题屡次被提出；各级地方行政机构之间，特别是各市镇为了整合资源、加强合作而形成的各类名目繁多的市镇合作委员会(commission départementale de la coopération intercommunale)、市镇工会 (syndicats de communes)等机构，更加剧了地方行政管理的混乱局面……

因此，当2007年萨科奇当选总统之后，地方分权改革的重点发生了巨大变化。前两次改革主要围绕权力的“下放”，而此次改革的重心集中在地方财政税制改革和变四级行政单位为三级(将大区和省合并)。2008年10月22日政府下令成立了以巴拉迪尔(Edouard Balladur)为首的由各方专家组成的“地方行政单位改革委员会”，研究如何简化行政结构、明确职权并合理利用地方财政资源。经过两年多的调研、讨论，在2010年颁布了《地方行政单位改革法》*《 Qu’est-ce que la modernisation de l’action publique territoriale entreprise en 2012 ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/evolutions-collectivites-territoriales/qu-est-ce-que-modernisation-action-publique-territoriale-entreprise-2012.html.。本次改革着力点在于理顺大区与省的关系，以改变行政单位层次过多过细的“千层饼”现象，并提出了大胆的方案：取消大区议员和省议员，设立新的“地方议员”，重新划分选区；同时，取消大区和省的部分权限区分，促进大区和省这两级地方行政单位的融合。另一改革的重要举措，是在经济危机和降低公共开支的大背景下，改革地方税制，取消“职业税”，代之以“地方经济贡献税”(contribution économique territoriale)。同时，为了促进地区发展平衡，国家增加了对地方的财政支持，鼓励市镇、省和大区之间的协调互助。然而，因为萨科奇未能成功连任，这一改革仅仅进行了两年，很多原有的改革设想未能实现。

随着2012年奥朗德当选总统，地方分权改革进入了“地方公共行动现代化”的新阶段。来自地方的抵制使得“地方议员”的设想并未得以实现，大区议员和省议员依旧保留，将大区和省合并的计划被搁置。但是，地方行政改革的大方向并未发生变化，有识之士都意识到法国行政区划过细的这一弊病必须改变，“精兵简政”的努力一直在进行。在奥朗德任期内，法国领土的大区区划发生了巨大变化，大区进行了重组合并，除科西嘉外的原有21个大区并为12个，只有5个大区保持不变，其余7个大区都有了新的命名*资料来源：http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale.。此外，原有的大区和省的职能划分被废除，有利于地方进一步的统筹合作，同时，市镇联盟(intercommuauté)也将在地方生活中发挥更大的作用。

结 语

回顾法国实行地方分权的历史，可以看出，分权政策并不是从无到有突然爆发出来的，而是随着法国经济社会发展的状况，逐步进入政治生活，并逐渐为人们所理解接受，逐步成为法国政治生活中的重要内容。

在全球经济日趋一体化的今天，地方行政单位的重要性日益得到人们的重视，其作用和价值也日益受到人们关注，地方分权已经成为一种必然趋势。地方行政单位的作用和价值主要体现在民主和效率两方面，地方行政单位的存在有利于促进自由， 发扬民主， 增进平等。地方行政单位不仅是人民自由的保障，也是对人民进行教育的学校。地方政府由直接普选产生，这使得选民能够在自己生活居住的地方就近获得民主政治教育和训练的机会，也使民选代表便利地在地方行政单位学习政务，有利于提高公民的参与意识，使得公民能够更加接近权力决定中心，推动民主政治的发展。同时，地方行政单位有时比中央政府能更有效地处理某些事务，较为迅速有效地回应当地居民的需求，提高行政效率。此外，地方行政单位权力的扩大也有利于防止或对抗中央过分集权和滥用权力。

随着欧洲一体化进程的不断发展，欧盟成员国的地方制度表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、对民众的负责、公民参与、减少中央调控和强调中央与地方的合作等等，这些都是欧洲一体化建设的必然要求。欧洲内部在共同市场的建立、经济援助和环境保护等问题上，都需要各地方政府的支持和帮助。欧洲委员会因此在1985年通过了《欧洲地方自治宪章》，确认地方行政单位在法律允许的范围内，为其民众利益，拥有承担相当部分公共事务的权利和相应条件。*2006年7月8日法国正式批准《欧洲地方自治宪章》，法国的“地方行政机构”确定为“市镇、省、大区、特殊地位行政单位和海外行政单位”。资料来源：https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-01.pdf.

地方分权政策同样在促进经济发展方面发挥着重要作用。自20世纪70年代石油危机以来，西方发达国家在解决财政问题上纷纷开始运用分权理论，将中央政府的部分权力下放给地方政府，避免由于中央政府的过多干预给市场价格带来扭曲和失真，发挥企业、地方政府和居民的积极性，以提高竞争力，地方行政单位的公共投资也对促进生产率的提高和就业机会的增加起到强劲的助力作用。

法国大规模的地方分权改革从1982年开始，迄今已历30余年，其根本目的是为了在中央和各级地方行政机构之间更好地实现公共职权的分配，建立国家和地方之间尊重、分担和对话的良好关系，使各项政策措施更加符合人民的需要和意愿。然而，任何改革都不可能一蹴而就，地方分权改革依然任重而道远。

李驰. 《法国地方分权改革》. 北京：中国政法大学出版社，2016年.

许振洲. 《法国地方分权改革与效率、民主及自由的关系》. 国际政治研究，1994(4)：66-72.

Matthew W. 《 L’égalité territoriale en France : la rançon de l’histoire 》,Métropolitiques, 12 mai 2014. http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.

https://www.collectivites-locales.gouv.fr.

http://www.gouvernement.fr.

https://www.interieur.gouv.fr.

http://www.lemondepolitique.fr.

http://www.vie-publique.fr.