权力清单：地方法治政府建设路径抉择

吴家文

权力清单：地方法治政府建设路径抉择

吴家文*

法治政府的根本目的在于限制政府权力，实现廉洁高效政府。推行权力清单就是让政府“清权、减权、制权、晒权、查权”，以实现“简政放权”，为法治政府建设提供支撑。近年来，一些地方政府在推行权力清单，加快法治政府建设方面进行了不少探索和实践，充分证明了权力清单对加快法治政府建设具有重要的促进作用。但是在推进的实践中，仍然遇到政策规范与权力法定原则的冲突、监督机制不健全导致的权责失位和改革实践中可能的形式主义等问题。为此，通过加快政策入法，健全“三项原则”“七大指标”“三个步骤”的考评机制，完善监督机制，以此来推进权力清单制度，是加快地方法治政府建设的必有之路。

权力清单法治政府考评机制责任制度

深入推进依法行政，加快建设法治政府，是圆梦“法治中国”的题中应有之义。法治政府建设旨在把政府权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，以实现建立“廉洁高效、守法诚信”政府的目标。而推行权力清单制度，规制政府权力，消除权力设租寻租空间，让政府依法“清权、减权、制权、晒权、查权”，实现“简政放权”，是加快法治政府建设的首要任务和根本途径。当前，全面深化改革已步入深水区和攻坚期，一些地方政府在推进权力清单、加快法治政府建设方面进行了不少有益探索和尝试，也取得了一定成效。但是，在推进的过程中，仍然存在一些实践与理论的冲突、制度与法律的碰撞。因此，加强权力清单制度和法治政府建设的研究，探索如何充分发挥权力清单在加快地方法治政府建设的作用，不仅具有一定理论意义，而且具有迫切的现实意义。

一、理论阐述：法治政府与权力清单的基本考察

（一）法治政府

1.法治。“法治”之涵义有广义与狭义之分。广义“法治”与“人治”相对，指“以法治之”（rule by law），此说古已有之，《晏子春秋·谏上九》有载：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·泛论训》有曰：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”亦有“依法处治”之意。《史记·蒙恬列传》曰：“高有大罪，秦王令蒙毅法治之。”而现代意义上的“法治”则为狭义上的“法治”，单指“法律之统治”（rule of law），是一种治理状态，且在这一治理状态中，法具有普遍性和有效适用性，且较于政府权力具有优先的、至上的权威。换言之，政府应在法律规制中服从法律，以维护、保障并扩大公民的自由权利。①张成福：《面向21世纪的中国再造基本战略的选择》，载《教学与研究》1999年第7期。

2.法治政府。“法治政府”是“法治”的题中应有之义，亦是“法治”得以实现的基础。“法治政府”是相对于“人治政府”而言的，其思想渊源可以追溯到古希腊时期亚里士多德的政治哲学。其在《政治学》中指出，一个秩序良好的共和国，应由法律而不是由人来统治。然而，作为一种社会治理的政府模式，“法治政府”概念形成于十七世纪后期。其中，最有代表性的莫过于北美殖民地马塞诸塞州1780年宪法。该法第30条之规定：为实现一个法治而非人治的政府，立法部门将永远不行使执行权和司法权，执行部门将永不行使立法权和司法权。②张千帆：《西方宪政体系》，中国政法大学出版社2004年版，第712页。在我国学界，法治政府的提法较晚，从文本分析来看，我国学者对“法治政府”的研究出现于1990年代中期。其中，比较有代表性的意见是深圳市法制研究所周成新所长提出的：“法治政府”是同“人治政府”相对立的，法治政府是指法律独立于政府之外，而政府要受法律的支配。”③周成新：《依法治需要建立法治政府》，载《特区理论与实践》1997年第2期。而随着2004年十届人大二次会议政府工作报告中正式提出“法治政府”，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出必须全面推进依法行政，建设法治政府。“法治政府”也就越来越为人们所熟悉，对“法治政府”的理论研究也越来越系统全面，其内涵也越来越丰富。概括而言，“法治政府”应当是以公民为本位的政府管理模式，是一个在法律框架下的有限政府、服务政府、诚信政府、公开政府、廉洁政府、责任政府、效能政府。

（二）权力清单

“权力清单”是一个比较新兴的概念。我国最早关于权力清单的提法是2005年河北省邯郸市公开的全国首份市长“权力清单”。中央对“权力清单”的公开表述则是2009年中纪委、中组部在河北成安县、江苏睢宁县、四川省成都武侯区三地开展“县委权力公开透明运行”试点，要求厘清权力事项，公布“权力清单”。2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，为权力清单的推广奠定了政治基础。

尽管官方提出了“权力清单”制度，地方政府在推进法治政府建设中，对权力清单制度也进行了积极的探索与实践。但是，并没有对“权力清单”给出具体明确的解释。理论界对“权力清单”的理解囿于角度的不同而存在一定的差异。从权力清单的内容来解释，“权力清单就是对政府及其职能部门权力的数量、种类、依据、运行程序、行使边界等进行全面的梳理、统计，而形成的目录清单。”④王春业：《论行政权力清单制度及其法制化》，载《中国法理学研究会2014年年会暨“推进法制中国建设的理论与实践”学术研讨会论文集(下册)》，2014年10月，第887-888页。而从权力清单功能上来看，“权力清单就是以清权、确权、配权、晒权、制权为目的，通过清单的形式，将权力事项、实施主体、法律依据等内容一一列举，公之于众，为依法行政提供依据，为企业和公民提供便利。”⑤任进：《推行政府及部门权力清单制度》，载《行政管理改革》2014年第12期.因此，综合而言，权力清单是指为法治政府建设提供依据，将权力关进制度的笼子，放在阳光下运行，将政府及其部门的权力事项进行梳理、统计，划定界限，形成以权力事项、权力种类、法定依据、运行程序等内容的目录清单。

而从法理的角度来看，权力清单制度是践行行政合法、行政公开、行政便民等原则的的一种体现。行政合法原则是行政法最为核心的基本原则，要求行政权的存在基于法律的授权，行政权的行使必须依据法律，不得与法律相抵触。权力清单制度的“清权、确权、配权”契合了行政法定原则的要求。行政公开原则要求行政主体在行使行政权力时，要把行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以便行政相对人和社会公众熟悉，并有效参与和监督行政权力的运行。而行政便民原则要求行政主体在行使行政权力时，要以方便行政相对人为宗旨，采取方便行政相对人的方式和程序实施行政行为。权力清单制度的“晒权、制权”正是行政公开和行政便民的体现。

二、现状分析：权力清单在推进法治政府建设中的作用及存在问题

（一）实践现状

2005年，河北省在商务厅、国土资源厅和邯郸市推行的政府权力公开透明运行改革试点，邯郸市成为全国首个推行权力清单的地方政府。十八大后，特别是党的十八届三中、四中全会作了相应部署后，权力清单制度的大规模实践在全国范围内铺开。当前，全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。⑥赵兵：《促进简政放权完善运行机制全国省级政府部门权力清单全部公布》，载《人民日报》2016年1月29日第1版。就权力清单制度实践情况来看，有以下几个特点：

1.权力清单制度取得实际成效。首先，权力事项大幅度减少，精简率不低40%。如，安徽省梳理权力清单后，实施权力事项取消或下放，仅仅保留1712项，精简率68.3%。⑦乔树飞：《推进权力清单制度加快法治政府建设——安徽的探索与实践》，载《安徽行政学院学报》2016年第1期。广西贵港桂平实施权力清单制度后，共梳理权力事项5341项，保留2849项，精简2492项，精简率达到了46.7%。⑧方郎、吴家文：《桂平市推进政府部门权力清单制度有序运行》，载《贵港日报》2016年6月15日第2版。其次，行政审批进一步规范。非行政审批制度依法能够取消的一律取消，对于保留和暂不执行的行政许可事项，改变管理方式。再次，权力下放，执法重心下移。不少省级政府在法律框架内将与市县共有的行政处罚权下放到市县属地管理，地方政府可以结合地方实际就近管理，缩短了空间距离，提高了行政效率。最后，减少政府直接的资源配置权。减少政府权力对市场的干预，充分发挥市场在资源配置的决定性作用，比如，精简和规范土地资源管理、投资项目等权力，省级专项资金不直接对接企业，涉及市县的，对接市县。

2.权力清单制度纵横推进不平衡。权力清单制度是一项自上而下的行政改革措施。由于行政条块管辖的特点，权力清单制度在推进过程中，必然会出现快与慢的区别。就横向而言，东部地区推进相对较快，西部地区推进较慢。从纵向来看，尽管不少地方政府在实施权力清单制度过程中，采取试点先行，再全面铺开，但是权力清单制度基本都是以省、市、县、乡的顺序依次推进。

3.权力清单制定主体及程序相对统一。就制定主体而言，均有地方政府自身制定，大多由政府编办进行，由法制办联合人大、政协、纪委等部门进行意见审核。就程序而言，先有政府各部门自行梳理权力事项，形成自查报告上报，由编办汇总，报法制办审核，并经政府领导班子讨论公布，期间会报送人大、政协、监察及上级部门，并向公众、专家征求意见，经过多次修订、审核，最终在政府门户网设置专栏公布，同时出台相关权力运行流程图。

（二）作用

当前，改革正进入深水区和攻坚期，编制权力清单，厘清权力边界，实现简政放权，为推进法治政府建设提供了有效尝试。具体而言，权力清单在推进法治政府建设的作用可以概括为“三个促进”：

1.促进政府法治意识的提高。当前，我国各级政府大力推进法治政府建设，其根本目的是加快推进社会主义法治国家的建设。“有权必有责”，任何行政主体只要拥有权力，就要负担相应的责任。建设责任政府的第一步就是要求各行政主体要有法治意识，要用法治思维来行使权力。推行权力清单可以有效督促各级行政主体学法、知法、用法，从而形成守法光荣、违法可耻的良好氛围。而在推进社会主义法治国家建设的进程中，强调的是权力和责任的相对性，防止的是政府职能的退化，因此更要不断提高政府法治意识。邯郸市市长的法定权力事项经清理后只保留了93项。时任邯郸市市长王三堂认为，尽管清理后的权限比预期的要少，工作量上轻松了一些，但是责任感和压力感更强烈。因为“人民群众能更好地对政府实行监督，这就促使政府要更加慎重地对待和使用手中的权力，要比以前更加慎权”。⑨徐彬：《国内首份市长权力清单：邯郸市长的93项法定权力》，载《南方周末》2005年8月25日第1版。

2.促进行政权力的规范行驶。长期以来，“权力极大”是广大人民群众对政府及其职员的刻板印象。推行权力清单，梳理各级政府的权力事项、权力种类，统计权力数量，将政府权力放进权力清单的“笼子”，使其在“笼子”内依法有序运行。梳理政府权力，给政府用权一个明确的界限，可以有效避免越位、失位的出现。权力清单将政府权力公之于众，放在阳光下运行，可以去除政府权力的神秘感，有效消除人民群众对“权力运行不合法不公正”的疑虑，消除权力运行中的暗箱操作和权力寻租空间，规范政府权力依法规范行驶。如广州市推行政府权力清单后，行政执法异常率从开展前的21.59%减少到0.012%，效果可见一斑。⑩张林、穗纪宣：《广州公布“行政权力清单”》，载《羊城晚报》2013年11月22日A4版。

3.促进政府治理的精简化。在现实中，行政主体有法不依、执法不严、违法不究和多头执法现象仍然不少。编制权力清单，将部门职责交叉、重叠、相近的职能进行重新界定，明确责任主体，克服政府部门职责不清等问题，让行政权力公之于众，让隐性权力公开化，显性权力规范化，可以有效监督行政主体的行政执法行为，进而消除责任的推诿扯皮等执法乱象的滋生，从而提高政府治理法治化水平。

（三）问题

尽管推行政府权力清单有效促进了地方法治政府建设，但是不可否认的，地方在推行权力清单的过程中，仍然遇到各种难题。具体而言，主要表现在以下几个方面：

1.政策规范与权力法定原则之冲突。“权力法定”是建设法治政府的内在要求，“用权有据”是行政权力合法、公正运行的基本前提。“法无授权即禁止”，现代社会，没有法律依据，行政机关就不得存在。权力清单制度的推行受法律、立法层面的约束，然而，自权力清单制度试点以来，除了党的十八届三中、四中全会的决定和《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》外，没有任何一部法律法规依据。在权力清单制度的推行过程中，当政策与现有法律法规发生冲突时，为确保权力清单制度的顺利推行，实践中的做法要么以政策为依据，从而导致出现权力规定变动在先，法律规定变动在后的奇怪现象。要么在立法滞后跟不上现实需要时，通过对现行法律进行解释，以适应现实生活之需。这种先行动后调整法律法规的做法不符合“权力法定”之原则，如果在权力清单制度推行中就存在违反法律规定之现象，无疑违背制度推行的初衷，也无益于法治政府建设。

2.权力观之转变与改革可能的形式主义。官本位思想在我国历史传统文化中长期居于统治地位，对当下中国仍有根深蒂固的影响。“居庙堂之高”，官僚主义、特权思想严重，唯上是从，曲意逢迎现象盛行；“处江湖之远”，望子成官仍是不少父母之宏愿，羡官敬官畏官仍是普通百姓的大众心理。全心全意为人民服务是立党之宗旨，坚持立党为公，执政为民，就要对行政权力加以制约。“大道至简，有权不可任性”，在推进权力清单制度，实现简政放权的改革中，对行政主体树立正确权力观和依法用权提出了更严更高的要求。然而，在现实中，一些地方政府部门只将推行权力清单看着一种形式，并未给予高度重视，不少行政主体觉得权力清单不会发挥实效，在实际工作中，本着“以形式对抗形式”的心态，应付权力清单工作。表面上虽然按照权力清单制度梳理了权力事项，划定权力边界，并对取消、整合、暂不执行等权力进行了梳理和精简，但是仍然有个别部门为了个人及小团体的利益，该减的不减，该放的不放。官本位思想不转变，权力清单制度流于形式，将严重损害政府公信力，不利于诚信政府、法治政府之建设。

3.监督机制不健全导致的权责失位。从已推行权力清单制度的地方政府来看，除少数地方明确了权力清单制度推行的监督机制外，如广州市由纪委监察局开展在线监察、北京市西城区明确投诉举报途径等，大多数地方对权力清单制度的监督机制仍是不明确，有的乃至空白。从实践中发现，权力清单的制定主体是各级政府，监督权力清单制度实施的部门也是政府或其部门。也就是说在推行政府权力清单制度方面，政府本身就是权力清单的制定者和监督者，换言之，政府既是“运动员”，又是“裁判员”。一方面，主导着权力清单的内容、流程和执行方式；另一方面，监督并制约着政府部门的权力运行。这种“自己监督自己”的制度，将会导致违反权力清单而无责任追究之乱象，有悖于“权责统一”之原则，也影响政府形象，有损政府公信力。

三、路径抉择：完善权力清单制度推进地方法治政府建设

推行地方政府权力清单制度，是加快法治政府建设的重要举措。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）明确提出了“全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、依法律法规审核确认”等“八项任务”。①“八项任务”指《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）提出的“全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、依法律法规审核确认、优化权力运行流程、公布权力清单、建立健全权力清单动态管理机制、积极推进责任清单工作、强化权力监督和问责”。如前所述，政府权力清单在推进法治政府建设中作用明显，但是需要破解的难题依然存在。因此，在以权力清单推进法治政府建设的进路中，要立足国家法治建设的实际，完善权力清单相关制度，循序渐进的推进。

（一）加快政策入法，实现权力清单制度于法有据

权力清单制度是加快法治政府建设的有效举措。当前完善权力清单制度的首要任务应当是加强顶层设计，加快制度入法，制定有关推行权力清单制度的法律法规，以解决权力清单制度推行中法律缺位、法律滞后、法律冲突的问题。一方面，加强国家立法对权力清单制度的规范。将公布权力清单纳入政府职责写进法律，明确上级人大为地方政府权力清单相关法规的立法主体，严格规定各级政府及其工作部门公布权力清单的内容、程序、方式以及责任，要求以权力清单作为依法行政的依据。这样既可以明确按照程序推行权力清单制度是各级政府及其部门的法定义务，又可以保证各级政府权力清单的相对统一，还可以通过承担法律责任的形式制约超越或者未按权力清单要求行使权力的行政行为，严格遵循“权力法定”和“法无授权即禁止”之原则。此外，要立法规定权力清单制度的动态管理，以便根据法律法规的立改废和机构职能调整情况，及时删减或补充权力清单内容。另一方面，加强地方法规对权力清单制度的规范。地方应基于当地经济社会发展水平，在不违背上位法的前提下，制定有关权力清单制度的地方性法规，对权力清单的内容、程序、违反的责任承担进行更加细化、精准的规定，以充分体现地方人民的意志，更好发挥地方权力机关的监督作用。

（二）健全考评机制，实现法治政府考核科学合理

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确建立法治政府的“24字方针”。②法治政府的“24字方针”指《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。法治政府建设的成效如何，需要一定的客观评价。对照权力清单评价行政行为是检视法治政府建设的重要内容。因此，当前建立健全以权力清单为主要内容的法治政府评价机制，是实现法治政府考核科学合理的有效途径。

1.三项原则：权力清单下法治政府考评机制建构的合法、合理、实用原则。一是合法性原则。如前所述，权力清单的推行要在法律法规的制约下进行，其编制主体要法定授权，权力事项、公布程序也要依法进行。同样的，以权力清单为主要内容的法治政府考评机制要在法律法规限定的范围内来设定。考评机制的制定主体要法定授权，避免考评机制设定的任意性，考评内容和程序要合法，不能凌驾于法律之上。二是合理性原则。权力清单下法治政府考评机制的设计要科学合理，确保以权力清单为主要考评项目的考评机制能够科学反映地方法治建设的现状与水平。而在考评内容上，除对照权力清单考核政府及部门行政行为的合法性外，还要依据法治政府建设的“24字方针”，补充涵盖法治政府各方面的内容指标，做到宏观和微观兼顾，考评标准全面而系统。三是实用性原则。权力清单为主要内容的法治政府建设考评机制的建立不是目的，而是一种检视法治政府建设成效的手段，是为了在考评中更好地推进法治政府建设。因此，考评机制的设计要具有可操作性，考评的方法、步骤和等级的划分等要方便实用，可进行横向比较，并满足不同层级的适用。

2.七大指标：权力清单下法治政府考评机制基本内容。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，将法治政府建设归纳为七个方面。③《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出“依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化民主化法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”。因此，可据此设定法治政府考评的七大基本指标。（1）依法全面履行政府职能情况。政府职能是什么，履行效果如何，是考核的主要内容。因此，此项考核内容要以清单的形式来进行。主要包括政府权力梳理清晰、政府责任明确、依法行政情况、是否存在懒政怠政情况等。（2）健全依法决策机制情况。主要包括内部决策规则科学、民主决策机制健全（公众参与层度）、决策信息系统完备、决策咨询制度作用明显（专家论证制度、法律顾问制度）等。（3）深化行政执法体制改革情况。包括严格执法情况、推进综合执法情况、执法队伍建设情况、罚缴分离和收支两条线管理制度执行情况、案件信息共享平台建设情况等。（4）坚持严格规范公正文明执法情况。包括执法主体法定、执法依据公开、执法程序合法、执法责任落实等内容。（5）强化对行政权力的制约和监督情况。包括内外部监督机制健全通畅，具体涵盖人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督、行政监督、司法监督、审计监督等。（6）全面推进政务公开情况。包括政务公开平台建设情况、决策公开情况、财政预决算公开情况、重大建设项目审批和实施情况等。（7）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，具体包括政府工作人员的法治教育培训情况、完善政府工作人员法治能力考查测试制度情况、政府工作人员运用法治思维依法行政情况等方面。

3.三个步骤：权力清单下法治政府考评程序“三步走”。第一步，由政府部门按照法治政府考评标准进行自我评估，并形成评估报告。第二步，由法治政府建设考评工作办公室抽调专家组组成综合性考评小组，根据考评标准，严格进行打分，并形成专家评审意见作为当地法治政府建设自评报告。第三步，由上级政府组织专业考评小组对下级政府部门的自评报告进行严格审查，并作出初步判断和意见，如有必要，可就材料中的疑点进行现场考察。

（三）完善监督机制，实现权责统一

推行权力清单制度，是深入推进依法行政，加快构建法治政府的重要举措。依法行政，建设法治政府要坚持“权责统一”原则。推行权力清单，建设法治政府要建立健全完善的监督机制，才能确保依法行政贯穿始终，才能有效避免权力清单流于形式，法治政府建设目标的落空。

1.完善监督机制制约权力清单。有监督，才能更好的提升权力清单运行的质量，才能有效的顺利的推进法治政府建设。首先，明确专门的监督机构。各级人大除了负责制定地方性法规外，还有监督政府的职能。因此将各级人大及其常委会法定为权力清单的专门监督机构，能够确保权力清单制度监督的有效性和持续性。其次，加强事中监督。即在权力清单编制过程中，对可能出现的制度错位、权力排除和权力添加等不法行为进行监督，及时指出并制止，乃至追究相关责任。再次，加强事后监督。即在权力清单实施阶段，对权力清单落实情况进行监督。监督地方政府是否按权力清单简政放权，是否按权力清单要求下放权力。一旦发现蓄意违法权力清单之规定，监督机关要联系责任追究机关，及时启动追责程序。最后，充分发挥群众监督。在权力清单编制过程中，引入听证程序，通过召开听证会或者网上听证等形式，征求人民群众对推行权力清单的意见，广纳法治政府建设的民意。权力清单公布后，要同时公布群众监督渠道和方式，比如监督电话、网络问政等，以方便群众监督政府依法行政，执政为民。

2.建立责任制度确保权责统一。有权必有责，建立对立统一的责任制度，可以对政府权力的行使起到规范、约束、监督、追责的作用。在权力清单编制阶段，要明确编制主体法定，权力清单的编制主体要对编制权力清单的行为负责，在编制阶段，出现行政权力“该减不减”“明减暗增”的违法行为，将受到行政处分，造成严重损失，构成违法犯罪的要追究刑事责任。而在权力清单的实施过程中，要确保行政权力严格按照权力清单的规定各归其位，无论是取消、整合还是暂不执行，都必须严格按照权力清单的规定有效运行，如出现违反权力清单规定之行为，就应承担相应责任。

（责任编辑：卢护锋）

*广西壮族自治区桂平市人民检察院检察员，法学硕士。