我国环境保护税立法应关注的几个问题——以社会可接受性为视角

付慧姝

(南昌大学 法学院，江西南昌 330031)

我国环境保护税立法应关注的几个问题
——以社会可接受性为视角

付慧姝

(南昌大学 法学院，江西南昌 330031)

环境保护税的理想化功能主要表现为为环保事业筹资、刺激生产者和消费者调整生产与消费行为，有效实现资源的代内公平和代际公平配置。公众对环境保护税的接受程度会影响到纳税人的税收遵从度，进而影响环境保护税功能的实现。要发挥环境保护税的理想化功能，应在立法中体现税收公平，提高征管效率，实现税收中性和保障公众参与，以提升环境保护税的社会可接受性。

环境保护税；可接受性；税收公平； 税收中性

引 言

人类步入21世纪，环境问题日益凸显。在解决环境问题的诸多对策中，作为基于市场的环境经济政策手段——环境税收制度引起了学界和各国政府的共同关注。中国近30年改革开放和社会主义现代化建设都取得了令人瞩目的成就，但经济的高速发展、城镇化的推进也带来了日益严重的环境污染和生态破坏问题，尤其是大气污染问题非常突出，引起了各界的普遍关注与担忧。2014年两会期间我国政府明确表示目前我国环境污染矛盾突出，政府将像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。*参见中国国务院总理李克强2014年3月5日在十二届全国人大二次会议开幕式上的讲话。我国公布了一系列旨在解决环境问题的政策和计划，环境保护税制度就是其中令人瞩目的一项。2013年，国家财政部、国家税务总局、环境保护部联合国务院法制办成立了相关领导小组和工作组，我国的环境保护税立法工作正式启动。国务院总理李克强在政府工作报告中明确指出财税体制改革是2014年工作的重头戏，而做好环境保护立法相关工作是推进我国税收制度改革工作的重要内容之一。2015年6月10日国务院法制办将财政部、税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《环境保护税法(征求意见稿)》)及说明全文公布，向社会各界征求意见。2016年8月29日，环境保护税法草案提请全国人大常委会首次审议。至此，我国的环境保护税立法出台呼之欲出，环境保护税的立法进入关键决策阶段，这是我国绿色财政税收制度改革进程中的重要步骤。

一、环境保护税的社会可接受性

我国《环境保护税法(征求意见稿)》中所称环境保护税，在理论上又称环境税(Environmental Taxes)、生态税(Ecological Taxes)、绿色税(Green Taxes)，广义的环境税是指所有基于环境保护目的而征收的税收以及所采用的相关税收措施，例如对投资于防止污染或环境保护的纳税人给予的税收减免。狭义的环境税是专指针对某种在使用或释放时会对环境造成特定的负面影响的单位物质所征收的税，典型的如各种排污税。在我国《环境保护税法(征求意见稿)》中规定的应税污染物为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，所以涉及的主要就是排污税。

环境保护税的理想化功能主要有三项：一为筹资作用，环境保护税一旦开征会增加国家财政收入，这是所有税收的共同功能。但各国在环境税法中都将该项收入用于环保事业，这有利于环保目标的实现。二为刺激功能，环境保护税的开征能迫使生产者和消费者在生产、生活的经济决策中考虑污染成本，从而鼓励生产者调整生产经营方式和生产结构，促进转型；刺激消费者改变生活方式与消费行为。三为公平效益，环境保护税的开征能有效实现资源代内公平与代际公平的配置，营造公平的行业竞争环境，调节个人收入，实现分配公平。此三项功能为一种理想化的设定，环境保护税在征收中能否发挥上述功效，取决于许多因素，例如配套制度、征收成本、公众参与等等。

与传统的命令控制手段相比较，环境保护税制度最突出的特点和优势在于其建立于市场机制之上，具有更大的灵活性与高效性。以排污税为例，排污税是直接针对排放到环境中的污染物征收的税收，例如向水体中排放污水。污染者面对此税种的开征，有可能会采取三种措施来应对：一是消极地减少产量，以此降低税收成本；二是安装削减污染的设备，例如通过安装净水器或其他设备来减少污染排放；三是通过提高生产效率或是改进生产工艺以减少污染。这三项应对措施都将能减少污染者缴纳的排污税，降低其纳税成本。同时这三项措施无论采用哪一项都将有益于污染防治，污染者会根据自身的情况结合对利益最大化的价值追求来做出自己的选择。可见，环境保护税充分利用了市场机制，它是一种自我规范、自我调节的手段，只要制度设计合理，征管实施到位，将借助市场的力量来解决污染问题，与传统的禁令式或命令式监管手段相比较，管理、监督和强制实施的成本都将被大大节约。

在我国的环境保护税立法工作中，要实现环境保护税制度与现行税制的顺利对接，破解环境保护税征管中的技术难题，更好地发挥环境保护税的应有功效有许多立法上的难题需要攻克与解决。目前各界对我国环境保护税的立法和征管工作尚存疑虑，在《环境保护税法(征求意见稿)》征求意见的过程中，许多专业人士都对环境保护税开征后的实际效果表示了担忧。在《环境保护税法(征求意见稿)》中基本上依照“税负平移”原则将我国现行的排污费制度进行平移，因此环境保护税能否发挥理想化之功效，实现所谓的“双重红利”呢？尤其是相关行业及对环境保护税的开征接受程度有限，因此，提高环境保护税的社会可接受性，进而提升纳税人的税收遵从度，是顺利推进环境保护税立法与征管工作的关键，也是更好地体现环境保护税的优势、实现环境保护税功能的重点与难点问题。

二、环境保护税的税收公平

税法的社会可接受性，是指社会公众对国家的税法制度所规定的征税理由、征收范围等内容，基于认可和认同而形成的主观评价，体现的是税法价值、执行方式和大众认识、情理预设的相容程度。*参见靳文辉：《税法的社会可接受性论纲》，载《甘肃政法学院学报》 2015第6期。环境保护税的社会可接受性体现的是民众对环境保护税的功能预设、征收标准、征收方式等内容的认可程度，它关乎环境保护税制度的推行与效率。在我国，环境保护税作为一个全新的税种推出，社会公众对这一新税种的接受程度不仅在于财税专家运用计算工具、经济学原理就纳税人对环境保护税的负税能力、环境保护税征收成本等数据的精准测算，更重要体现在环境保护税立法方案是否代表了基本的公平与正义，是否体现了纳税人对环境保护税的诉求。

公平是法律的基本价值追求，美国经济学家斯蒂格利茨指出，“判断一个良好税收体系的第一标准是公平……第二个重要标准是效率”。*参见[美]斯蒂格利茨：《经济学》，郭晓惠等译，中国人民大学出版社1997年版，第517页。一方面，从功能的角度看，建立于市场机制基础之上的环境保护税制度要发挥其最优的功效，需要在制度构建中充分考虑市场因素，其功效的发挥将在很大程度取决于环境保护税制度是否能真正建立于公平与效率的基础之上。另一方面，从可接受性的角度看，环境保护税立法能否充分体现公平，是影响到民众对环境保护税接受程度的关键性要素。建构于市场机制之上的环境保护税制度理应体现公平性。然而作为环境经济政策之一的环境保护税制度，其公平性有多重维度，因此要使环境保护税立法体现公平，更好地为民众所接受，势必要从多维度入手，消除影响环境保护税公平性的障碍，将公平性的价值追求落到实处。

第一，公平性正是环境保护税制度的核心价值追求。环境资源在消费使用中所具有非排他性和非竞争性使其具有了公共物品的基本特征，再加上本身不易分割以及产权主体不易确定等特点，现实中环境资源被滥用、生态环境被破坏的现象俨然成为了工业文明发展的惨重代价。社会的每个个体都从自身利益最大化的角度出发，无节制地攫取有限的环境资源，一旦获取资源后又对资源进行掠夺性地使用，“公地悲剧”不断上演。环境税制度就是环境经济政策的重要内容，其主要功能就是用经济手段调控企业环境行为和改变民众的生活消费方式，让环境污染者、环境资源滥用者以及受益者为其破坏环境、污染环境、滥使用环境资源的行为“买单”，改变以往环境成本由政府直接负担、由全体公民间接共担的现象，因此，环境税的功能本身正体现了公平这一价值追求。

第二，财税法与环境法中有关税收公平、环境公平的界定，进一步丰富了环境保护税公平性的内涵。作为税法理论中最重要的原则之一，税收公平的内涵包括形式公平与实质公平。在环境保护税的立法中应体现形式公平，例如不同类型主体在获得自然资源使用权时必须公平地支付相应的对价，而在惩罚破坏环境资源的行为时也应一视同仁。同时，环境保护税立法更应体现实质公平，即承认个体差异，考虑纳税人的纳税能力、经济能力、所处行业等因素，在环境保护税的征收中考虑这种差异，遵循实质课税原则。环境公平概念以可持续发展理论为基础，其最大的创新在于引入时间的维度对公平价值进行阐释，提出了代内公平与代际公平这一组概念。环境保护税的立法中应坚持可持续发展的理念，既要体现代内公平，也要考虑代际公平问题，不仅将环境保护税的税负在当代人间进行公平分担，还要考虑在当代人和后代人之间保持税负的平衡。社会环境成本的计算不但要考虑到代际内的外部成本，更应重视环境资源消费的外部成本在时间上的延续。要将那些对后代人的生存和发展造成的损害纳入社会成本之中。*参见吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第317、306页。当然，在现阶段，由于环境保护税代际外部成本的精确测算难度大、成本高，但至少应从观念上体现代际公平的理念。

第三，在我国的环境保护税立法中如何在不同行业、不同人群中分担税负是保证环境保护税立法公平性的关键性问题。环境税以公平为价值追求，但在环境税的立法与具体的制度设计中能否真正体现公平、能否始终坚持公平不仅影响到环境税功能的发挥，还将影响到民众对环境税的接受度与遵从度。从环境税的实施效果看，对于企业和消费者而言，环境税的开征将会给他们带来新的税收负担，同时由于污染者面临新的环境税，会产生产量减少和消费量减少的问题，因此在环境税的立法过程中，如何在不同区域、不同行业的社会成员(包括企业和消费者)中公平、合理地分配税收负担成为了环境税制度设计的关键。

首先，从税收所占收入比例看。环境保护税具有累退性，而且与其他税种相比较，环境保护税的累退性更为明显。累退性是相较于累进性而言，即税负能力弱的纳税人却承担了较高的税负，相反税负能力强的纳税人却负担较低的税负。由于能源是每个家庭的生活必需品，环境税中的一些税种，例如能源税、碳税等，其开征将会增加能源的使用成本，低收入者用于能源的支出在其总收入中所占比例较之高收入者是更高的，也就是说低收入者承担了更多的环境税，这一现象是有违量能课税原则的。环境保护税明显的累退性导致了收入分配的不公平，甚至动摇到环境税的合法性，*参见王慧：《论环境税的立法策略和立法原则》，载《税务与经济》2010年第5期。这成为人们反对环境税开征的一个重要理由。但需要注意到的一个事实是低收入者往往也是受环境污染损害更大的群体，例如在健康、经济方面受到的损害，因此如果能实现环境改善，那么低收入者群体从环境改善中受益也更大。

要解决环境税的累退性问题，环境税立法应着力矫正对低收入群体造成的分配不公，可以通过一定的补偿机制来调整，例如给予直接的财政补贴，或是对特定群体给予税收优惠(通过低税率征收环境税或直接实行部分免税)。长远的策略应考虑通过全面的税制改革取消造成税收扭曲的税种，从根本上解决对特定群体造成的分配不公问题。

其次，从区域发展的角度看。我国地域辽阔，各地区自然地理环境条件不同，存在着高度的经济区位差异与环境区位差异。各地区的自然资源分布不均，环境承载能力也不同。其中东部地区经济发展迅猛，人口与工业高度集中，该区域的环境污染问题比较突出。中部地区经济发展势头好，发展潜力较大。而西部地区经济发展滞后，但其自然资源丰富，其煤炭蕴藏量占全国约80%，自然保护区面积占全国比重约83%。*参见马中等：《论环境保护税的立法思想》，载《税务研究》2014年第7期。如果我国环境税按照统一的税率开征，即上述三类地区按统一的税率征收，必然造成实质意义上的税负不公平。在《环境保护税法(征求意见稿)》中没有规定针对不同地域的差别税率，而是适用统一的税率。

最后，从行业的角度看。环境保护税制度以实现环境质量的提升为终极目标，高度污染和资源密集型行业和相关企业将首当其冲。在《环境保护税法(征求意见稿)》中规定了重点监控(排污)纳税人，包括了火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工(酿造、造纸、发酵、制糖、植物油加工)、纺织、制革等。重点监控(排污)纳税人排放应税污染物的种类、数量等申报情况，由主管部门提请环境保护主管部门审核，环境保护主管部门审核后向主管税务机关出具审核意见。*参见《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》第27条、第20条。这些行业和相关企业在环境保护税开征后收到的冲击与影响将非常明显。这些行业与相关企业因为环境保护税的开征增加了成本，其在国内与国际竞争中将处于不利地位。而以高科技行业、环保服务行业为代表的行业与相关企业将受益于环境保护税的开征。

为实现税收公平，在我国环境保护税立法中应充分考虑对我国行业发展与区域发展的明显的差异性。针对受环境保护税开征冲击较大的行业，采取给予一定补偿、税收减免或出口退税等措施，以缓解环境保护税开征，尤其是在开征初期，对这些行业和相关企业形成的竞争压力。而针对区域发展的差异性，则应考虑在环境保护税开征初期采用部分地区试点先行、逐步铺开的做法，针对特点区域给予税收减免或制定有差别的税率，在一定程度上缓解各区域间因发展不平衡而产生的实际税负差异问题。

三、环境保护税的征管效率

税收效率是税收法律制度的价值追求，也是环境保护税制度设计的重要目标。提高环境保护税的征管效率将增强公众对环境保护税功能的信心，有利于更好地实现环境保护税的功能。反过来，如果公众对环境保护税方案接受程度高，税收遵从度高，又将转而降低环境保护税的征收成本，进一步提高环境保护税征收工作的效率，彼此形成一种良性的互动。关于环境保护税的效率，有学者提出了三重效率说，即认为环境保护税的效率体现在宏观经济运行效率(有利于经济效益的提高和宏观经济的稳定增长)、微观经济运行效率(对企业与消费者的微观经济和环境效益)和税收效率(税务行政效率)三方面。*参见王金南等编著：《 环境税收政策及其实施战略》，中国环境科学出版社2006年出版，第50页。实际上，环境保护税的开征一方面要体现经济效率，即用较小的征收成本去筹集较大的税收收入，另一方面也要考虑其对国家宏观经济、对相关行业的企业与消费者的影响，但更关键的是在征收过程中用尽可能小的征收成本去实现环境保护税的环境效益。从各国环境税施行的情况看，环境税相较于传统的命令——控制环境管理手段，其最大优势在于建构于市场机制之上，能够以最小的成本来完成环保治理的任务，被认为是迄今为止最有效率的环境管理方式。但这种高效率性能否从理论上的设计最终落实为实践中的效果，却受制于诸多因素，其中最关键的是税率的设定、征管体系的高效运作以及市场机制的完善。

(一)环境保护税的税率设定

环境税的概念源于英国福利经济学家庇古(Pigou)在外部性理论基础上提出的庇古税。在外部性理论的视野下，污染者的污染行为具有显著的负外部性，污染者所承担的私人成本与全社会因为其污染行为而承担的社会成本之间存在差额，这种差额的产生既造成污染者的污染行为由全社会为之分担成本的不公平现象，又导致了污染行为无法有效遏制的后果。环境税通过对污染者征收税收的方式，填补私人成本与社会成本之间的差额，即私人成本+环境税=社会成本。污染者缴纳环境税实现了私人成本与社会成本的均衡，承担了污染行为的全部成本，从而使负外部效应性最终内部化。对环境污染等具有负外部性的行为征收庇古税,可以使扭曲的市场得到纠正从而提高资源配置效率。但该机制完美运作的前提是环境税恰好能填补私人成本与社会成本之间的差额，惟其如此污染行为的负外部性方能完全内部化。否则如果环境税 <社会成本-私人成本，环境税征收额过低，其功能将受到影响，无论是刺激效应还是筹资功能都将被弱化；以排污税为例，如果A企业排放的每吨污染物将被课征1000元的排污税，而如果A企业削减每吨污染物的成本只有500元的话，那么A企业花费了500元的成本削减污染而避免被课征1000元的排污税，A企业对削减污染会非常有积极性，环境税的刺激功能得到发挥。但是倘若排污税的税率过低，A企业排放每吨污染物只被课征300元的排污税，而A企业削减每吨污染物的成本至少需要500元的话，那么A企业将宁愿选择交纳税款，而不愿积极削减污染，这样一来排污税的刺激功能与筹资功能都无法充分发挥。反之，如果环境税 >社会成本-私人成本，过高的环境税可能导致污染者绕开环境税，宁愿选择其他非法途径来处理环境污染物。因此，税率的高低直接关乎环境税功能的发挥，影响到环境税的有效性。

从技术角度看，要准确测算私人成本与社会成本，并计算出二者的差值，进而确定环境税税率，首先这在技术上有相当难度。同时，在这个过程中，需要大量的相关信息，而这些信息的获取或者需要相当的成本，或者根本是无法获得的。在《环境保护税法(征求意见稿)》中，主要的征税对象是四大类的污染物，在应纳税额的计算上主要采用污染当量乘以具体适用税额的方法。其征收税额的标准与现行的排污费征收标准是基本持平的。这一做法反映出立法者考虑到在我国环境保护税的征收伊始控制排污税的征收标准，不增加纳税人的税负，以有利于该税种的推行。但存在的问题是原有的排污费征收标准实际上是偏低的，照此标准征收的排污税额是小于社会成本与私人成本之间的差值的，那么排污税的征收的效果将大打折扣，环保目标的实现也将受到影响。

(二)环境保护税征管体系的运作

税收征管体系的健全以及高效运作，将显著降低环境保护税的征收成本，有效提高环境保护税的征管效率。在我国现行税制下，税款的征收职能一般均由税务部门完成。*除进出口税由海关部门代征，参见《海关法》第2条。《环境保护税法(征求意见稿)》中规定环境保护税的征收采取“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。这一模式中突出的亮点是“税务征收、环保协同”，按照这一构想在环境保护税征收的过程中需要税务部门与环保部门的协作、配合，主要原因是考虑到环境保护税征收涉及对排污量等环保数据的测定和估算，需要各级环保部门的参与，税务部门在环保部门测算或估算的数据基础上完成税款的征收工作。就目前情况来看，税务部门确实无法独立完成环境保护税的征收工作，因此在环境保护税开征之初采取这种征管模式是适宜的。但是这一模式有可能在征管中形成环保部门主导的局面，之前的排污费基于其行政性收费的性质，其征收是由环保部门独立完成的，而环境保护税作为一个新开征税种，税务部门仅负责税款征收工作，计税依据的确定、环境保护的稽查等重要职能将由环保部门实际完成，这种模式将造成公众对环境保护税究竟是税还是费的困惑，也容易影响税务部门对环境保护税征管工作的积极性，这都将最终影响环境保护税的征管效率。因此，环境保护税在开征之初采用“税务征收、环保协同”的模式是合理的，但在征收的过程中，税务部门应建立环境保护税税收征管人才培养机制，在税务系统中着力打造能胜任环境保护税独立征管的人才队伍，重点在于对环境保护税征管和排污量核算等相关知识的强化和实践经验的积累，待时机成熟将环境保护税征管模式调整为税务部门独立征收。

(三)环境保护税与完善市场机制

环境保护税应致力于解决市场经济体制下的环境“外部性问题”，市场无法自我矫正，需要政府动用税收杠杆来对破坏环境的行为课征环境保护税，以此矫正相关市场主体有害环境的行为。环境保护税作为一种自我调节的手段，一旦开征，市场力量就会发挥功效，“自动”解决相关问题，而不必像管理——控制手段，付出高额的管理、监督、执行成本，因此，环境保护税是借助市场力量解决环境问题的一项高效率措施。从各国环境税的征收实践来看，发达国家的环境税征收之所以比发展中国家更有成效在很大程度上正是由于其市场机制的完善和有效运行。

环境保护税开征后，健全的市场机制将环境税形成的明确的价格信号及时传递到市场主体，引导各市场主体针对价格信号调整其发展策略。在完善的市场机制下，作为市场主体的企业对市场信号非常敏感，受价格信号的刺激，会及时采取措施，在经营过程中更加注重降低包括环境成本在内的所有成本，注重树立企业的绿色形象，进而使得环境保护税所具有的外部成本补偿、环境行为激励和优化资源配置等功能得以实现。对消费者而言，在市场机制下，环境保护税的开征增加了高污染、高能耗产品的销售价格，消费者将减少对此类产品的购买，转而选择价格相对较低的低污染、低能耗产品。长此以往，一方面环保产品、清洁产品将逐步占领市场，取代高污染、高能耗产品；另一方面在反复多次的消费活动中，消费者的消费观念发生转变，不仅考虑产品的价格因素，还考虑产品的环保节能。消费者消费行为、消费理念的变化又将对企业的生产、销售行为产生重要影响作用。

因此，环境保护税功能的发挥和高效率运作都必须以完善的市场机制建立和有效运行为前提，其中关键是市场价格体系的完善。完善市场机制建设，重点在保证市场主体的独立性，保证市场机制的有效性，要着力清除造成价格信号扭曲的各种干扰因素，形成有效的价格——行为传导机制。这将为环境保护税发挥激励调节作用、实现环保目标创造有利条件。

四、环境保护税的税收中性

作为税法学中的一项重要原则，税收中性原则以市场经济的自由运行为主旨，强调市场机制的自我调节，其基本内涵是税收不应干预市场经济运行，避免政府征税行为对资源配置造成扭曲，应充分发挥市场机制对资源的配置作用。在当前建设社会主义市场经济的条件下，倡导税收中性原则是有必要的。通过尽可能减少税收对经济的干扰“度”，压低因征税而使纳税人或社会承受额外负担的“量”，促进市场活力和经济增长。*参见刘剑文：《经济转型视野下财税法之定位与形塑》，载《法学论坛》2014年第4期。当然，税收中性中的“中性”应当是一种相对中性，即国家在征税的同时应尽可能减轻税收对市场经济的干扰，尽量采取相关措施减轻纳税人因税收而承受的额外负担。客观上税收中性原则的实施有利于提高人们对新税种的接受性和税收遵从度。

纵观各国环境税征收的进程，可以看到各国为推进环境税开征，实现环境税的预设功能都在不同程度上贯彻了税收中性原则，以此化解环境税开征的阻力，并取得了比较好的效果。以OECD成员国为例，它们在开征环境税的同时，为保持税负基本不变，都在一定程度上采取了体现税收中性的措施——相应降低其他税种的税负，或是将环境税收入用于补贴。例如，瑞典在1990年开始对释放二氧化碳、二氧化硫等行为征税，并降低了所得税和公司税税率；丹麦自1994年开始进行了围绕环境税的税制改革；1996年丹麦政府开始对二氧化碳、二氧化硫征税，而且税率逐步调高，这项税收收入就用于了对节能项目的投资资助和降低劳动者的社保费用的方式返回给了相关企业。

在当前的税收制度下，我国的税负总体水平不低，环境保护税作为新税种开征后势必给我国相关行业、企业纳税人增加税收负担，一定时期内和一定程度上影响相关企业竞争力。消费者也担心因为环境保护税的开征，企业将通过提高产品或服务价格的付方式将税负转移到自己身上。这是我国当前推行环境保护税的阻力之一。为了提高环境保护税的可接受性，结合新一轮的税制改革，我国环境保护税立法应以贯彻税收中性、不增加企业整体税负为原则，具体应从以下几个方面着手：第一，科学合理地设置环境保护税的税率、课税对象等，逐步扩大征税范围、有步骤地提高征税税率；第二，调整我国其他税种的税负，以维持相关企业的总体税负，例如适当调低企业所得税税率；第三，对低污染产业采取差别化的税收减免措施，例如对企业使用可再生能源给予税收扣除，以激励、引导企业采取更为环保的生产方式；第四，在环境保护税收入的使用上，可通过投资、资助环保项目等方式返还相关企业。

五、环境保护税的公众参与

在环保事业中各国政府往往起着主导作用，但因为环境问题的产生与发展并非一时一人一事造成，环境问题又与公众切身利益息息相关，因此社会公众的广泛参与已成为推进环保事业的重要动力。环境法中的公众参与是指公众有权平等地参与到与环境保护有关的立法、执法、司法的全过程。公众参与原则已成为许多国家环境法的基本原则，有不少国家在环境保护管理工作中贯彻了这项原则。

在我国环境保护税立法的推行工作中，贯彻公众参与原则将增强这一新税种的可接受性。公众可以通过参与环境保护税的立法、决策，进一步了解环境保护税的功能、特点、征收范围等要素，消除公众对新税种开征的疑虑和担忧。在此基础上也将打开一个通道，使公众能顺畅地表达自己对环境保护税这一新税种的诉求和立场。尤其是对于与环境保护税开征密切相关的行业，他们对环境保护税开征的意见、建议将为环境保护税的制度设计提供重要参考。

在环境保护税的立法过程中和未来环境保护税的征管工作中要将公众参与落到实处。首先，需要保障公众对环境保护税开征工作的知情权，因为知情权是保障公众参与的前提和基础。2015年6月10日国务院法制办将财政部、税务总局、环境保护部起草的《环境保护税法(征求意见稿)》)及说明全文公布，向社会各界公开征求意见，让公众能及时了解环境保护税立法工作的进程和成果，充分保障了公众的知情权，进而使公众得以表达诉求、提出建议。在接下来的立法和征管工作中，相关政府部门还应多渠道、多形式地发布相关信息，使环境保护税立法的最新进展与成果及时、准确地传达到公众，为公众参与立法、监督等工作创造条件。其次，应拓展公众参与环境保护税立法工作的渠道。根据我国《立法法》第34条和第58条的规定，列入常务委员会议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见。听取意见的方式可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。在环境保护税的立法工作中，相关部门要将《立法法》中的规定落实，要保障公众参与环境保护税开征事项决策，坚决避免“走过场”，要保障公众参与对环境保护税立法决策和立法结果的相当的影响力。

“徒法不足以自行”，作为规制新税种的《环境保护税法》更是如此，在立法决策中只有充分听取各界意见，尤其是相关行业、企业、纳税人的意见，提升《环境保护税法》社会可接受性，才能保障环境保护税预设功能的实现。

结语

初创于西方的环境保护税制度能否在我国发挥其理想化功效，取决于诸多因素。在这些因素中社会公众对环境保护税的认知、认可、接受程度，会在相当程度上影响到纳税人对环境保护税这一新税种的税收遵从。各界对环境保护税充满期待，也不无担忧和疑虑。在环境保护税的立法和征管中，将税收公平、税收效率等原则贯穿其中，将税收中性、公众参与落到实处，势必能化解新税种开征的一些阻力，提升公众对这一新税种的好感与信任，使得环境保护税能为我国环保事业的推进发挥应有的作用。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:The function and Acceptability of the Environmental Protecting Tax System in China

Author &unit:FU Huishu

(School of law,Nanchang University,Nanchang Jiangxi 330031,China)

The ideal function of the environmental protecting tax is to finance funds for environmental protection,to stimulate the behavior of consumers and enterprises,and to realize the efficient allocation on the basis of equality.Whether the public accept the system of environmental protecting tax or not will affect the tax compliance of taxpayers and the function of the environmental protecting tax system.So it’s vital to ensure the realization of tax fairness and the improvement of tax efficiency of environmental protecting tax.For the purpose of the promotion of the acceptability,it’s necessary to guarantee the principle of public participation and tax neutral during the process of the legislation of environmental protecting tax.

environmental protecting tax;acceptability;tax fairness;tax neutral

2016-11-21

本文系2015年国家社科规划项目“环境税功能异化与中国环境保护税立法研究”(15BFX130)的阶段性成果。

作者简介：付慧姝(1979-)，女，江西南昌人，法学博士，南昌大学法学院副教授，研究方向：经济法。

D922.22

A

1009-8003(2017)01-0143-07