建立健全森林防火命令发布机制的探讨

2017-04-05谢献强钟又红杨斯导

森林防火 2017年1期

谢献强，钟又红，杨斯导，李溯，陈浩

（1.广东省航空护林站（广东省林火卫星监测中心），广东广州 510173；2.广东省林业厅森林防火办公室，广东广州 510173；3.广东省森林资源管理总站，广东广州 510173）

建立健全森林防火命令发布机制的探讨

谢献强1，钟又红2，杨斯导3，李溯1，陈浩1

阐述了发布森林防火命令的意义和依据。总结分析了当前发布森林防火命令中存在的问题，并从规范发布主体、科学划定发布命令的时间和禁止用火期限、规范森林防火命令的内容、建立健全发布流程、建立完善多种传播手段、建立健全预警响应制度以及森林防火命令发布后，严格落实相关措施等方面探讨了如何建立健全森林防火命令发布机制，皆在为同行们提供参考借鉴。

森林防火；命令；发布机制

1 前言

党的十八大从实现中华民族永续发展和为全球生态安全做贡献的战略高度，首次对建设生态文明作了全面部署，形成了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并将建设生态文明作为党的执政纲领写入了党章[1]。建设生态文明的本质要求之一就是加强生态建设，维护生态安全，实现生态良好。森林是陆地生态系统的主体，保护森林资源安全，关系到人类的生存和发展，关系到国家现代化建设方向和可持续发展战略。森林火灾是当今世界发生面广、危害性大、处置救助困难的自然灾害，它不仅烧毁森林资源，而且危害国家生态安全，直接威胁人类生存环境。森林防火工作作为林业建设的重要组成部分，担负着保护森林资源，维护生态安全，巩固造林绿化成果的重任[2]。

经过多年的实践，我国的森林防火工作取得了长远的发展，体制机制已经相对健全，相关技术也有了很大的进步，但是，我们的森林防火工作还需要在实践中不断总结和探索。我们要以科学发展观为指导，在深刻学习“五位一体”中国特色社会主义布局的基础上，践行生态文明，不断创新防火机制，加强人员培训和森林监管机制[1]。近年来，受全球气候变暖的影响，高温、干旱、大风等极端天气明显增多，森林火险居高不下；加上随着我国森林面积的增大，林内可燃物剧增，森林防火任务日益繁重，森林防火形势严峻。发布森林防火命令，是县级以上地方人民政府根据火险形势和火源管制任务，采取的最高级别的行政管制手段[3]，对做好森林防火工作发挥着重要的作用。本文总结分析了发布森林防火命令中存在的问题，对建立健全森林防火命令发布机制进行了探讨，皆在为同行们提供参考借鉴。

2 发布森林防火命令的依据

2008年11月19日国务院常务会议修订通过，并于2009年1月1日起实施的《森林防火条例》第28条规定：“森林防火期内，预报有高温、干旱、大风等高火险天气的，县级以上地方人民政府应当划定森林高火险区，规定森林高火险期。必要时，县级以上地方人民政府可以根据需要发布命令，严禁一切野外用火；对可能引起森林火灾的居民生活用火应当严格管理”。另外，国务院办公厅《关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发〔2004〕33号）规定：“在防火期内，地方政府要适时发布禁火令，重点林区遇五级高火险天气，一律停止野外生产、生活用火”。

3 当前发布森林防火命令中存在的问题

近年来，我国一些地方在森林高火险期相继发布森林防火命令，禁止一切野外用火，大幅度减少了野外火源，有效地减少了森林火灾的发生，有效地遏制了森林高火险天气下森林火灾多发、爆发的态势，有效地减少了重大、特别重大森林火灾的发生，确保了我国森林火灾受害率控制在1‰以内，对做好森林防火工作发挥着重要的作用。但是，一些地方在发布森林防火命令时，存在一些不健全、不完善的问题。

3.1 发布的主体不够规范

发布森林防火命令时，一些地方以当地森林防火指挥部的名义发布；一些地方以林业主管部门的名义发布；一些地方则由林业主管部门、公安局、城管局等部门联合发布。

3.2 发布命令的时间或禁火期限不够科学

在发布森林防火命令的时间上不科学，有的地方在没有出现高温、干旱、大风等高火险天气或举办大型活动等前提下发布森林防火命令，禁止一切野外用火。一些地方发布的森林防火命令中，禁止野外用火的期限过长，比如，有的地方禁止用火期限为整个防火期。禁止用火期限过长，虽然能在一定程度上减少森林火灾发生，但是严重影响了当地人民正常的生活秩序和林区的生产建设秩序[4]。

3.3 命令中禁止用火的范围过大

一些地方发布的森林防火命令，全省（区、市）或全市（州）范围内禁止一切野外用火，没有考虑各县（市、区、旗）的气候差异，禁止用火的范围过大。有的地方发布的森林防火命令中，禁止野外用火的范围为距离林缘5000 m，范围也过大。

3.4 传播的手段不够多

有的地方传播森林防火命令的手段主要是广播、电视、报刊、网络和在墙上进行张贴等，发布的渠道不多；特别是针对广大农村、农户的传播手段不多，不能及时、有效地将森林防火命令传播到农村、农户。

3.5 申请发布的流程不够简化

一些地方申请发布森林防火命令的流程不够简化。如一些地方林业主管部门将草拟的森林防火命令稿件送政府审批时，政府办将稿件送法制、公安等相关部门审核加意见。稿件送到相关部门后，每个部门按程序走流程审核。各相关部门在审核环节花的时间较长，一定程度上影响了发布森林防火命令的时效性。

3.6 命令的内容缺乏强制性和约束力

一些地方发布的森林防火命令内容讲的是关于森林防火工作面上的工作内容，是针对下级政府、下级林业部门或森林防火指挥部成员单位提的工作要求，内容多、篇幅长，没有做到简明扼要和便于记忆、便于执行；而缺少针对林区广大农民、林农等用火者的内容，森林防火命令的内容缺乏强制性和约束力。

3.7 配套的制度不够健全完善

一些地方没有制定发布森林防火命令的制度，包括发布的权限、发布依据、发布申请、审批、传播、跟踪监管等内容的制度。一些地方森林火险预警响应制度不够健全，没有制定《森林火险预警与响应工作实施细则》。

3.8 落实命令的措施不够到位

一些地方发布森林防火命令后，落实命令的措施不够到位，影响了命令的权威性。如一些地方在森林防火命令中规定，对违反命令擅自用火的，要进行行政处罚，甚至拘留等。但是，发布森林防火命令后，一些地方因巡逻执法跟不上，一些林地、林木经营单位或个人野外用火后，得不到惩处，影响了发布森林防火命令的效果。

4 建立健全森林防火命令发布机制的探讨

4.1 规范发布主体

根据《森林防火条例》第28条的规定，发布森林防火命令的主体只能是县级以上地方人民政府，各级森林防火指挥部，或林业主管部门，或其他部门，或乡（镇）人民政府都不是发布森林防火命令的主体。

4.2 科学划定发布命令的时间和禁止用火期限

一些地方进入森林防火期就由当地政府发布森林防火命令，禁止一切野外用火。禁止用火期限过长，一方面，因森林防火期也是林业生产和农业耕种的最佳季节，禁止用火影响了正常的农事、林事生产，导致农民积怨多；另一方面，长期高强度的严管工作使防火管理人员容易麻痹大意，引起管理上的疏漏而引发火灾，长期的高度紧张得不到休息，使森林消防队员、护林员等疲惫不堪，一旦发生火情不能很好地发挥作用[4]。因此，发布森林防火命令要科学、谨慎。要科学制定发布森林防火命令的条件和禁止用火期限。如预报有高温、干旱、大风等高火险天气，发布橙色或红色森林火险预警信号，或者是森林防火期当地举办重要活动期间，如奥运会、亚运会、G20峰会等。

4.3 规范森林防火命令的内容

发布森林防火命令作为最高级别的行政管制手段，只有准确及时发布才能很好地体现命令的权威性。森林防火命令需包含禁止用火的期限、禁止用火的范围、禁止行为、报警电话、法律责任等方面的内容，要注意内容的完整性和强制性。森林防火命令的内容语言要准确，突出重点，通俗易懂。

4.4 建立健全发布流程

森林防火命令发布流程包括命令的起草、发布申请、发布审批、发布管理等。当持续出现高森林火险天气，并预报未来一段时间还将持续高森林火险天气，林业主管部门申请发布森林防火命令时，要简化审批环节，建立快速发布的“绿色通道”，提高发布森林防火命令的时效性。在日常工作中，森林防火指挥机构或林业主管部门提前起草好森林防火命令的范本稿件，经法制、公安等相关部门审核会签后送政府办审批。当需要发布森林防火命令时，直接套用经政府办审批的森林防火命令范本；同时，逐步实现“扁平化”审批流程，减少各相关部门审核时间。申请发布森林防火命令时，要附上申请报告、森林防火命令稿件、前期森林火险等级情况和经气象部门会商的未来一段时间森林火险预报情况等。政府办收到森林防火命令发布申请时，按照规定程序呈批。申请发布的森林防火命令经审批后，森林防火指挥机构或林业主管部门要密切跟踪、及时了解落实森林防火命令的情况。

4.5 建立完善多种传播手段

一是通过广播、电视、报纸、互联网等媒体和微博、微信、QQ弹窗、电子显示屏、高音喇叭、农村应急广播等传播报道森林防火命令，确保森林防火命令快速传递给社会公众。二是在村口、森林公园门口、森林景区门口、集市和林区人员活动频繁密集场所等显要位置张贴森林防火命令。三是针对偏远农村、山区，要充分发挥镇村干部、林业员、护林员、森林消防队员等的作用，采取鸣锣吹哨、走街串巷、进村入户、派发宣传单等传统方式传播森林防火命令，确保森林防火命令传播全覆盖。

4.6 建立健全预警响应制度

4.6.1 准确预警

林业部门和气象部门要进一步加强森林火险预警监测的技术合作和信息沟通，做好森林火险等级的预测预报工作，不断提高森林火险预测预报的准确性和科学性。

4.6.2 快速发布预警信息

要利用广播、电视、报刊、互联网、微博、微信、手机短信、电子显示屏、派发宣传单、彩旗等各种方式，快速发布预警信息，提高预警信息的覆盖面和时效性[2]。

4.6.3 科学响应

发布森林火险预警信号后，要根据森林火险预警状态，启动相应的预警响应，做到因险施策，分级响应，科学应对，分岗落实，合理安排部署森林火灾预防和扑救准备工作。

4.7 严格落实相关措施

4.7.1 严格落实预警响应措施

发布森林防火命令后，当地人民政府、森林防火指挥部要针对森林火险预警级别，确定启动对应级别的预警响应预案。从政府、森林防火指挥部成员单位、林业部门到森林经营单位或个人，从负责森林防火工作的有关领导到工作人员，必须严格履行工作责任，严格落实相应的响应措施[5]。同时，要做好相关的支持保障工作，如做好队伍（包括巡逻队伍、公安执法队伍、森林消防队伍等）、装备（包括巡逻和执法车辆、执法装备、森林消防队伍个人防护装备等）、资金（包括加密巡逻的燃料费、执法队伍办案经费、检查督导工作经费等）、物资（主要是扑救森林火灾的应急物资）等应急准备。

4.7.2 严格检查监督

建立健全落实森林防火命令相关措施的监督管理制度，把各级有关部门、有关责任单位、有关工作人员落实森林防火命令相关措施的情况，列为森林防火工作检查、监督和明察暗访的重点内容，促进森林防火命令各项措施全面落实到位。

4.7.3 严格追究责任

对未按规定落实森林防火命令相关措施的，或未严格执行森林火险预警响应行动的，由当地人民政府或森林防火指挥部督促整改。对火灾隐患不整改、防火责任不落实等失职、渎职行为，并造成重大损失或重大伤亡的，依法依规严肃追究有关责任人的责任。