浅谈森林防火法治体系建设

林 平，彭徐剑，郑怀兵，赵文清

（南京森林警察学院，江苏 南京 210023）

浅谈森林防火法治体系建设

林 平，彭徐剑，郑怀兵，赵文清

（南京森林警察学院，江苏 南京 210023）

对我国森林防火法治体系内涵及其建设现状进行深入剖析，针对森林防火法治体系建设、高素质执法人才培养、行政执法行为规范、普法和法制研究工作开展、森林防火行政执法监督等方面提出对策和建议。

森林防火；法治体系；执法监督；火源管理

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。认真贯彻党的十八届四中全会精神，实行依法治火，把森林火灾的预防、扑救，以及灾后处置等活动纳入法治轨道，是深化林业管理制度改革，建设生态文明的重要内容，也是完成新时期建立系统完整生态文明制度体系的重要保障。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，首度将“美丽中国”写入“十三五”规划，狠抓森林防火，保护森林资源是生态文明建设的重中之重。2016年5月以来，受全球增温气候背景和厄尔尼诺现象的影响，加拿大、俄罗斯、美国等相继发生重大森林火灾，不得不引起我国的高度重视。深入开展依法治火工作，加强森林防火法治体系建设势在必行。

1 森林防火法治体系内涵

森林防火法治体系建设要坚持依法治火原则。依法治火就是依据法律、法规和规章等法律规范治理森林火灾。在森林防火法律体系中，《消防法》《森林法》是《森林防火条例》（以下简称《条例》）法律来源，《条例》是依法治火的基本法律依据，有关森林防火的地方性法规、规章和单行条例是依法治火的主要依据。依法治火的核心是立法要准、执法要严。

森林防火法治体系的“法”包括《中华人民共和国突发事件应对法》《森林法》《条例》《国家森林火灾应急预案》和其他法律中涉及消防工作的有关内容；国务院制定的有关消防工作的行政法规（例如《条例》），各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和省会城市、自治区首府、经济特区所在地以及经国务院批准的具有立法权的人民代表大会及其常务委员会制定的有关消防工作的地方法规；有关部门制定的有关消防工作的部门规章，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的具有立法权的人民政府制定的规章；国家工程建设相关的消防技术标准、规范及其他强制性、指导性消防技术标准（技术法规）等。

2 我国森林防火法治体系现状

党的十八届四中全会以来，森林防火法制建设成效显著。初步形成了以《条例》为核心，其他法规规章相配套的森林防火法律体系，森林防火工作基本做到了有法可依、有章可循。森林防火行政执法体系和队伍建设初具规模，森林防火行政执法行为逐渐规范，依法查处了各种因森林火灾破坏森林资源的违法行为。森林防火行政执法监督机制初步形成，森林防火行政执法整体水平明显提高。森林防火普法宣传取得明显成效，社会公众森林防火法制观念不断增强。森林防火法制建设在林火管理各项日常工作中发挥了积极的促进和保障作用。

当前，在森林问题国际化和生态问题全球化的大趋势下，我国已参与制定并加入了多个国际公约，承担着履约国责任和义务。面对新形势，森林防火法制建设的现状相对滞后，主要表现在：现行的《条例》实施还不到位，并未充分发挥《条例》的作用，束缚了森林防火工作的改革与发展；关于森林防火区、森林防火期、森林高火险区的确定和发布，绝大部分省（市、区）缺乏标准；森林火灾刑事案件查处尚需建立森林防火管理部门与森林公安部门的快速反应联动机制；森林防火责任制、队伍建设、经费保障等方面存在较多问题，如地方行政首长负责制如何深化发展，如何与党政同责相结合，如何对地方政府森林防火责任进行考核，森林防火管理人员、森林消防专业队员编制性质不统一，森林防火经费保障欠发达地区不到位，且未能制定经费保障标准等；一些与法律法规配套的规章和制度尚未及时出台；行政执法不规范，缺乏统一的法律文书及统计制度，未能与《治安管理处罚法》《消防法》有机衔接，缺乏有效监督机制，执法体制不顺，有些地方还存在着以罚代刑、忽视办案程序、滥用职权、执法犯法等现象。随着国家法制化进程的加快，全面推进依法治火必须与时俱进。要以科学的发展观建设法治防火，自觉运用法律手段调整各方面的利益关系，依法规范森林防火行政行为。努力创造一个透明、统一、公正、非歧视的法律环境，已成为实现森林防火管理部门职能转变的根本途径和保障林业持续、快速、协调、健康发展的重大战略性任务。

3 新时期森林防火法治体系建设举措

3.1 加快森林防火地方立法进度，健全森林防火法治体系

3.1.1 明确森林防火责任核心地位，完善政府森林防火问责机制

明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，可以考虑设立跨行政区域的森林防火监督机构。在实施地方人民政府行政首长负责制的形势下，要强化政府森林防火工作质量问责机制，将森林防火的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为森林防火第一责任人的责任和义务。建立森林防火工作质量综合考核制度，完善对地方政府及政府官员的考核体系。

3.1.2 建立高效森林防火管理体制，实施严格的火源管理制度

要把重点放在制定以预防林火和森林资源保护为目的的监督管理制度，实行严格的火源管理制度。

1）明确规定野外用火审批制度，对野外火源实施统一监督管理。

2）完善野外用火监察制度，健全县级监察、乡（镇）级监管、村级负责的野外火源监管体制，保障独立进行火源监管，配合行政执法。

3）建立生态红线制度，在重要生态功能区、陆地生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，发挥森林防火功能，保障生态环境。

4）设立集中野外用火期，政府匹配相关技术人员，积极组织广大林农有计划、有防范地投工投劳集中烧除林缘农田边可燃物，从源头上消除可燃物隐患。

5）将森林防火工作的重点落实在县、乡（镇）等防火一线，推行联保制度，如吉林、黑龙江大兴安岭、江西上饶等地推行的十户联保制度，即以十户农民为一组，十户以下的自然村以自然村为一组，组成联保组，实行联保，共同遵守森林防火相关公约，开展森林消防知识的宣传普及，查找整改森林火灾隐患，搞好火源管理，从而引导村民之间互相监督、互相帮助、互相提醒，共同做好森林防火工作。

3.1.3 将市场机制引入森林防火立法，建立森林防火经济法体系

利用市场机制激励进入林区的企、事业单位树立森林防火意识，如江西省将林区旅游景点门票收入按照一定比例用于森林防火，减轻森林防火经费压力。研究制定森林防火经费和基础设施建设标准，落实地方政府的经费保障责任。进一步完善森林防火经费保障机制，在确保将森林防火经费纳入各级财政预算的基础上，结合本地工作实际，逐年确定森林防火经费增长比例，规范经费的申报、审批、划拨、监管等程序，并在年度财政预算中将火源管理人员开支、宣传教育经费、燃油补贴、设施建设、设备购置资金及乡村协管人员补贴等纳入公共财政预算。同时，应将森林防火经费的保障情况列入各级政府森林防火考核目标，对保障到位、增幅较大的地方予以加分。

3.1.4 加强技术法规（包括标准、规范和规程）的制定工作

依法全面追究森林火灾案件中的行为人责任。例如，制定责任追究制、森林防火行政首长负责制的标准和森林防火督导暂行办法等。技术法规应该涵盖森林防火工作的全过程，主要包括行政首长负责制情况、日常工作管理情况、基本建设和规划情况、物资储备情况、经费落实情况、队伍建设情况、隐患排查情况、宣传教育情况、预警响应情况、火源管控情况、火灾扑救情况、灾后处置情况和责任追究情况等。

3.2 培养高素质执法人才，规范行政执法行为

3.2.1 建设高素质的依法治火专门队伍

全面推进依法治火，必须造就一支权威、高效、规范、廉洁的森林防火行政执法队伍。牢固树立执法为民观念，弘扬爱岗敬业精神，加强森林防火行政执法人员的思想政治、职业道德和业务素质教育。强化对森林防火行政执法人员的管理和监督，严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私、贪赃枉法、滥用职权等违法行为，树立森林防火行政执法队伍的良好形象。

3.2.2 创新森林消防人才的培养机制，建立森林消防专业毕业生进入森林防火工作单位的就业通道

对新录用的森林防火行政执法人员，必须坚持公开、公平、竞争的原则，公开招考，择优录用。建立森林防火行政执法人员激励机制，实行竞争上岗、绩效考核、定期培训、末位调整制度，实现森林防火行政执法队伍动态管理。

3.2.3 加强依法治火法律专家库建设

加强依法治火法律专家库的建设，构建防火专家和防火执法部门双向交流机制。

3.2.4 整体推进森林防火行政执法工作

森林防火行政主管部门依法管辖的森林防火行政案件应当及时查处，不得推诿和不作为，实行森林防火行政执法责任制、评议考核制和错案责任追究制。高度重视公众举报的森林火灾案件，对举报线索认真调查核实，并向举报人反馈处理结果。严禁以罚代刑，对涉嫌刑事犯罪的应当主动移送司法机关追究刑事责任，严禁以补贴执法经费、发放集体福利等为由乱罚款、乱收费。加强森林防火行政执法保障机制建设，将执法经费纳入各级政府财政预算和重点工程资金使用范围，确保执法机构有稳定的经费来源，保障执法公正。

3.3 加强森林防火普法和法制研究工作

3.3.1 深入开展森林防火普法宣传教育活动

实行普及森林防火法律法规知识与加强全民生态道德教育相结合、树立法律意识和树立生态意识相结合，采取各种有效形式，尽快建立起内外结合、上下互动、运作有序的森林防火普法体系，全方位加强森林防火法律法规宣传教育活动。制定森林防火普法规划和年度实施计划，并认真组织实施。实行林业普法工作责任制，保障林业普法工作经费。

3.3.2 积极开展森林防火法制理论研究

森林防火行政主管部门应当组织开展森林防火立法、执法、执法监督和普法等森林防火法制理论研究。重视林业及森林防火法制人才的培养和使用，以人才带动森林防火法律法规制度创新、执法机制创新和依法治火工作的理论创新。

3.4 拓宽监督渠道，强化森林防火行政执法监督

3.4.1 加大森林防火行政执法监督力度

强化森林防火行政执法内部监督，建立投诉举报、内部通报、警示戒勉等内部监督制度；开展森林防火行政执法层级监督，建立执法检查、重大案件督查等层级监督制度，积极探索层级监督的新方式，及时纠正和处理各种违法或者不当的森林防火行政执法行为。

3.4.2 自觉接受人大监督和政协的民主监督

各级森林防火行政主管部门应当自觉接受人大及其常委会的监督，对人大及其常委会组织进行的森林防火法律法规执法检查中发现的问题，应当认真整改、及时纠正；自觉接受政协的民主监督，虚心听取并采纳其对森林防火工作的意见和建议。

3.4.3 自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对森林防火行政机关实施的司法监督

制定森林防火行政案件应诉管理办法，明确法制工作机构与其他业务主管机构在办理应诉工作中的职责分工，完善森林防火行政案件应诉程序。对人民法院受理的森林防火行政案件，森林防火行政主管部门法制工作机构应当做好协调工作，有关业务主管机构应当积极认真做好应诉、出庭、答辩工作。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，森林防火行政主管部门应当自觉履行。

3.4.4 自觉接受社会监督和专门监督

各级森林防火行政主管部门应当积极创造条件、拓宽渠道，完善公民、法人和其他组织对森林防火行政行为实施监督的机制。对新闻媒体反映的森林防火行政执法问题应当认真调查、核实，依法及时处理并反馈情况。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查，积极配合监察、审计机关查处森林防火行政主管部门及其工作人员的违规违纪行为。

（责任编辑：陈小华）

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2016-12-07