深化改革背景下城管价值认同及重塑路径

唐兴盛

一、引言

城管执法改革是党的十八届三中、四中全会所确立的一项重要改革议题。创建新的城管模式、提高现代城市管理水平，有效解决社会普遍关注的城管价值认同困境问题，必须站在城市治理体系和治理能力现代化的高度，强化思想理念引领，凝聚社会共识，持续提升城市治理能力。

1997年，我国开展了城管执法改革的试点工作，在将近20年的时间里，改革试点工作始终处于探索过程中。党的十八届三中、四中全会将推进城管执法深化改革确立为具体的改革议题，强调要“以城市管理现代化为指向，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，真正做到依法、规范、文明执法”。2015年12月，中央城市工作会再次召开，对城市管理执法工作予以突出强调。当前，社会普遍关注的城管价值认同危机问题，亟需立足城管执法改革的宏观背景，深入剖析问题根源，通过强化思想政治工作，创新执法理念，转变执法方式，提升城管执法部门参与城市治理的能力。

二、城管执法面临的价值认同困境

本文将“城管价值认同”界定为城管部门在履行城市管理行政执法职能的过程中，社会成员以及城管执法人员自身对其工作价值的认可程度。近年来，城管执法面临的矛盾冲突、法治规范和社会公信力缺失等方面的问题，正在成为难以突破的瓶颈，社会各方甚至包括城管部门自身，对城管执法的价值认同感相对都比较低。

（一）城管执法社会形象的标签化

客观地讲，城管部门在维护城市环境秩序、维护市民群众权益方面做了大量工作，付出了很多辛苦。但是与之相反，城管执法却与“野蛮”、“暴力”、“不以人为本”划上了等号，城管部门及城管执法人员社会形象标签化大有愈演愈烈之势。2011年，武汉大学的沈阳教授主持研究的《城管网络形象分析报告》，对国内2010年度180条有关城管执法的新闻进行了梳理，负面新闻占到44%，其中超过6成属于城管暴力题材。2014年，由国家行政学院主持研究的《社会体制改革报告（2014）》显示，近年来，城管舆情全面爆发，仅2013年一年就有68起，遍布国内22个省（区、市），其中78.3%属于城管执法冲突事件。无论是传统媒体还是新媒体，吐槽城管似乎更容易站到道德的制高点。为了追求轰动效应，吸引公众眼球，博取点击率，一些媒体热衷于报道城管的负面新闻，甚至有“选择性”地宣传或故意夸大某一方面，让舆论的天平倒向违法者，导致城管部门陷入“做”与“不做”都是錯的“塔西佗陷阱”。

（二）城管执法人员角色冲突

城管执法人员在执法过程中的角色冲突现象尤为明显，具体表现在对自身承担的多重角色价值难以抉择和取舍，在思想和心理上产生迷茫、困惑和压力。一方面，在执法过程中，面对处于社会底层、生活相对贫困的街面谋生群体，如果对方不服从城管部门的管理和执法，甚至产生对抗行为，城管执法人员是妥协、放弃管理？还是坚守职责，维护城市秩序？如果妥协、放弃管理，城管部门还有存在的必要吗？如果坚守职责，站在对立面的街面谋生群体又不肯退让，如此势必造成某种冲突。另一方面，城管执法人员的职业认同感相对都比较低。

三、城管执法价值认同困境的成因分析

城管执法是在无法彻底转变政府职能、从根本上理顺行政体制的背景下，对现有部门执法体制进行的职能有限调整、机构适度整合的渐进性改革。由于缺乏后续顶层设计和必要的制度规范，一些深层次的矛盾和问题逐渐暴露。

（一）城管执法“合理性”与街面谋生“合情性”的冲突

治理影响城市秩序和形象的街面摆摊设点问题，提升执法效率和城市管理水平无疑具有“合理性”。但是应该看到，城市摆摊设点也为城市就业能力较低的弱势群体开辟了自食其力的就业渠道，一定程度上满足了城市低收入群体的生活需求，因此又具有“合情性”。城管执法“合理性”与街面谋生“合情性”的冲突，无疑处在利益直接对立的立场上。

（二）单一的管制型执法导致不可治理性问题的增多

实行城市管理综合执法以后，城市管理依然沿袭了传统管制型的城市管理模式，城管部门过于重视行政执法权力的运用，对于硬性执法手段重视有余，而对于柔性执法手段重视不足，采取权力行政、行政命令、行政处罚、行政强制等具有单方性和不平等性的执法手段。而其他各类社会组织，包括社区、志愿者组织、市场组织并没有发挥应有的作用。尤其是作为城管执法对象的街面谋生群体，规模庞大，从业人员众多，分布范围广，经营时间和地点机动性强，城管部门在人力、经费、物力以及保障等方面存在严重不足。在多元治理已经成为公共管理时代主题的大背景下，单纯依靠惩戒性质的行政处罚权，已经无力应对日趋复杂、综合的城市管理事务，也无法有效回应社会需求。

（三）城管执法队伍正规化建设滞后

城管执法是由国务院法制部门和中央编制部门设计推动，由地方政府具体组织实施的一种渐进的制度变革。在制度设计上，行政执法权只是在地方城市相对集中，在中央和省级层面则没有专门承担统筹规划、指导协调职能的业务主管部门，实践中造成了中央与地方、省与市的脱节。各地城管部门组建模式不统一、履行职能不统一、队伍性质不统一、归口部门不统一，队伍正规化建设严重滞后，制约了城管执法效能的发挥。

（四）城管部门立法缺失的现状与依法行政要求不相适应

职权法定是现代法治的一项基本原则，行政部门的设置、行政职能的确定、行政权力的行使，必须得到法律明确授权，按照法定程序进行，接受法律监督。1997年，城市管理综合执法试点以来，我国现有的国家立法体系（法律、行政法规），尚无一部法律、行政法规直接对城管部门作出明确的法律授权，或对城市管理综合执法工作予以规范，立法工作明显滞后于执法实践。由于缺乏国家层面的立法支持，各地城管执法活动缺乏统一规范，加之城管部门法治化建设水平还相对较低，与依法行政要求存在不小差距，部分城管执法人员以“执法者”自居，粗暴野蛮对待执法相对人，或者不遵守法定程序影响执法权威。

四、深化改革背景下城管部门思想理念重塑的主要路径

解决城管执法面临的价值认同困境，必须站在城市治理体系和治理能力现代化的高度，完善城市管理综合执法制度的顶层设计，有效回应社会稳定、城市秩序、保障民生和社会公正等多方面的价值诉求。

第一，在价值路径上，坚持以人为本，有序疏导城市街面摆摊设点，保障街面谋生群体自主就业的权利，在维持城市秩序、改善城市形象与保障民生之间保持合理平衡，消除城管部门与街面谋生群体之间利益冲突的根源。

第二，在社会路径上，从管理到治理，摒弃管制型城市管理的路径依赖，让社区成为城市环境秩序自主治理的基础，让各类社会组织成为社会公众广泛参与城市治理的重要载体，在多元治理的框架下，重塑城市政府角色。

第三，在组织路径上，加强城管执法队伍的队伍管理，健全体制和机制，严格落实中央提出的“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的建队要求。

第四，在规则路径上，从立法缺位到依法行政要进一步加快城市管理综合执法立法步伐，尽快将其纳入法治规范的轨道。与此相适应，城管部门也要与时俱进，通过强化思想政治工作，加强城管执法人员的教育，创新执法理念，为推进城管执法体制改革提供思想指引和支撑。

（一）树立以人为本的理念

对违反城市管理法律法规的违法行为进行管理和规范是城管部门的职责。执法对象多为城市弱势群体，多为农业流动人口，在开展执法的过程中，城管执法人员必须正确处理好依法履职与以人为本的关系，彻底摒弃“执法就是处罚、处罚就是罚款”的错误认识，真正将“服务、管理、执法”相统一的要求内化于执法实践。城管执法要注重与当地经济社会发展相协调，正确处理维护城市秩序与保障城市民生的关系、严格管理执法与构建和谐社会的关系，不仅要做好“禁堵”，更要做好“疏导”。城管部门可以充分利用自身直接参与一线执法，情况明、底数清、数字准的优势，主动向辖区政府建言献策，协同有关职能部门，在规范疏导方面发挥积极作用。

（二）树立社会治理的理念

城市管理走向城市治理是城市发展演进的根本变化之一。在城市治理的视野下，需要彻底转变观念，准确界定政府角色，合理划分政府与社区、志愿者组织、行业自律组织、市场组织的功能分工及职能边界，推进权力下放，使城市事务的管理权更多回归社会领域，努力实现行政管理与社会自我管理的有效对接、依法行政与社会公众广泛参与的良性互动，塑造多元治理的城市管理格局。城市政府、城管部门与城市多元治理主体之间并不是管理与被管理的关系，而是横向合作关系，应在共同治理目标的指引下发挥各自优势，取长补短，实现城市发展目标。

（三）树立政治建队的理念

城管部门作为履行政府行政执法职能的队伍，肩负着维护城市运行秩序的重要使命，必须切实发挥服务城市经济发展、服务社会建设、服务城市环境、服务市民群众的作用，服务于改革、发展、稳定的大局。要毫不动摇地坚持政治建队，严抓队伍、严管队伍、严带队伍，坚持依法管理，提高制度执行力；要坚持从严执纪，严格责任追究；要真情关爱基层执法人员，激发队伍生机活力；要坚持不懈地抓好作风建设，以解决突出问题为关键，着力营造风清气正的良好氛围；要紧紧围绕“依法行政，执法为民”的目标要求，持之以恒地加强能力素质建设，注重人才培养，着力提高队伍的整体素质和执法本领；要在执法工作中维护政治稳定，在确保党的执政地位、执政权力的前提下治理环境秩序，避免执法不当诱发社会冲突。

（四）树立依法行政的理念

城管执法不同于一般的行政工作，直接影响到执法相对人的权益，直接体现政府形象。因此，强化城管执法队伍法治化建设、提升城管执法队伍综合素质和法制化水平，是推进政府部门依法行政的重要内容。城管部门作为专司行政处罚权的政府机构，要自觉树立、维护法律权威，以事实为依据，以法律为准绳，坚持依法行政、依法执法，公正严格执法。同时，要坚持以人为本，将文明执法落到实处，尊重执法相对人的人格尊严，尊重执法相对人合理正当的谋生权益，大力推行教育、告诫、指导等前置的执法手段，使法律得到恰如其分的適用。

五、结语

党的十八届三中全会明确提出：全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。我国已经步入“治理时代”。城管执法改革作为国家深化改革的一项具体议题，推进职能调整、体制规范、部门整合和队伍规范等一系列深化改革的举措必须建立在思想理念彻底变革和重塑的基础之上。只有思想理念转变到位了，城管执法体制改革的各项举措才会落实，进而推进城市管理执法工作现代化，实现城市和谐有序治理。

（责任编辑：李静敏）