关于新型城市管理模式的思考

翟宝辉

新型城市管理模式的提出在全国不一定是首次，但是在北京市城市管理五年规划中提出则是第一次。围绕新型城市管理模式到底“新”在哪儿的话题，学界和实践一线引起了广泛讨论，这更说明城市管理当前已经成为社会热议的核心。那么，我国目前的城市管理模式到底有哪些？存在什么问题？如何才能赋予城市管理模式新的内容？这里，我谈谈自己的观点，以为抛砖引玉。由于是从全国的角度切入，文中的观点未必适用北京市的城市管理实际，仅作参考。

一、现有城市管理模式分类

长期以来，城市管理一直是一个非常泛化的概念，相应的，城市管理模式分类也五花八门、各有千秋。限于篇幅，我在这里把城市管理模式分为政治、经济、社会、专业、执法五大类。

（一）从政治角度，城市管理具有行政区域管理性质

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号）发布之前，中共中央国务院未明确过中央城市管理行政主管部门。城市管理自然被理解为市长的管理活动，因此从市长管理城市的角度探讨城市管理模式的研究不少。在这个意义上，城市管理的手段就是行政管理手段，城市管理活动一般表现为全市总动员，如为迎奥运会、世博会、APEC、G20峰会和创建园林城市、卫生城市、文明城市等进行的建设管理活动。因此，这类城市管理模式就更多地体现为行政管理模式。

（二）从经济角度，城市管理具有综合开发性质

改革开放以来，城市对经济发展中规模效应的贡献和对产业升级催化、孵化的作用被广泛认识并得以逐步强化，各类开发区、园区、特区、试验区、新区的设立、推进、提升，以及城市综合体的建设与运营都体现了城市管理的经济特点，资金和土地把开发商、规划师、银行和城市政府连接起来，提供一片片新的聚居区或综合体，城市随之不断长大，城市管理与规划建设捆绑起来，为经济发展提供服务。这种城市管理模式可以概括为城市综合开发模式。

（三）从社会角度，城市管理具有区域社会治理性质

随着人口向城市的不断集聚，城市社会越来越复杂，越来越多元化。城市政府不仅要为市民提供适宜居住、方便有序、身心愉悦的生活环境，还要满足市民自我实现的获得感、幸福感、自豪感。城市管理已不仅仅是政府的职责，还必须动员社会参与，互动提高，实现人民城市人民管，变城市管理为城市治理。所以在这个意义上，城市管理模式可以称为城市治理模式。

（四）从专业角度，城市管理具有运行保障性质

改革开放以来的城市建设过程表现为大规模基础设施和公共服务设施的建设过程，目的是为经济建设提供运行保障平台。深圳市从一个渔村发展为超过千万人口的特大城市，主要经过了“三通一平”（路通、电通、水通，土地平整）引来外商投资，再扩展到商业贸易、居住、休闲娱乐等业态。其他城市的发展过程也与此类似，譬如北京，不同于深圳的是在建城800多年的都城基础上“三通一平”，适应国家首都和国际化大都市建设的要求。所以从这个意义上说，城市建设具有代城市管理的性质，城市管理模式可以称为城市建设模式。

（五）从执法角度，城市管理被理解为一定范围内相对集中行政处罚权

这一管理模式的标志是《中华人民共和国行政处罚法》正式颁布（1996年10月1日正式施行）后，由国务院法制办主导的城市管理领域相对集中行政处罚权工作，经过试点、总结、推广等阶段，在城市管理领域相对集中行政处罚权在全国城市（包括县城，所在地城关镇都是建制镇）普遍推开，成立了城市管理行政执法机构，开展相关的行政处罚活动。这即是社会上目前热议的城管队伍的执法活动。所以，这种城市管理模式可以称为相对集中行政處罚权模式。

二、现有城市管理模式存在的主要问题

限于篇幅，这里不展开分析每一类城市管理模式存在的问题，主要提出一些共性问题并剖析其根源，以便探讨新型城市管理模式的发展方向。概括起来，无论哪一类城市管理模式都反映出城市管理存在理念偏差、法律法规不健全、改革不到位、体制机制创新不足等问题。

（一）城市管理理念偏差存在于多个层次和环节

“形象工程”反映了上级对下级领导干部考核“重建轻管”的思想。某个城市因为建设了一项工程或一组工程，负责人就升迁了。这当然不能代表干部考核全部依赖这些工程，但是这种现象确实在影响地方领导干部的决策。如果这种现象传导到各级各层，就会出现一系列的“政绩工程”、“形象工程”。这类工程从城市发展全过程看一般都带有“急功近利、短期行为”的色彩，不顾科学工期要求，不顾城市运行的常态性和持续性，也可能带有“规划、建设、管理脱节”的问题。由于没有超前考虑建成后的运行管理问题，造成整体上看城市功能性设施不配套，本该完善的基础设施网络存在薄弱环节，一条腿长一条腿短，为“城市病”埋下病灶。

各级政府、各部门对城市运行客观规律的认识直接影响到城市管理的效果，只有部门意识、缺乏整体意识是城市管理的普遍现象，认为城市管理是行业管理职责，一些在迎接大活动和搞“城市创建”时“被动员”或“被综合”的部门，活动一结束或取得称号后就不再认为城市管理与自己部门有关，造成日常城市管理协调困难。这种整体意识系统意识配合意识的缺失就是由对城市运行客观规律认识的偏差所导致。

城市是在一个基础设施和公共服务设施成线联网的平台上运行的。城市管理的目标应是保障城市正常运行，保障城市各项功能正常发挥，而且要具备应急修复能力，当遇到突发、应急事件时能从突发、应急状态迅速恢复到正常运行状态。城市管理的目标不应该追求冲击力、突然巨大变化，否则可能会导致“排浪式”发展，使得城市基础设施无法规避、响应和处置各类城市常见问题和突发问题，使城市平稳运行受到破坏。目前，困扰城市的各类“城市病”多由此引发，并反映到城市管理职能的配置中。

（二）城市管理法律法规不健全

我国的立法是通过部门渠道完成的。历史上，中央没有城市管理主管部门，也就不可能出现一部城市管理法，对城市管理的概念、范围、职责、实施机构、体制机制作出一个明确的界定。客观上讲，城市管理涉及的行业都有不同层级的法律法规，但是抓总的一般法缺位，不适应整体性、系统性明显的城市管理实际。横向上，部门间的法律边界要么存在交叉，要么存在缺位，或者对同类违法行为有不同规定，给管理权限的划分和监督执法带来困难；纵向上，市与区存在职能重叠。同一事项谁都可以管，也都可以不管，容易产生争抢或扯皮现象。

在城管执法方面，目前除了《中华人民共和国行政处罚法》第16条和《中华人民共和国行政强制法》第17条对相对集中行政处罚权有原则性规定外，全国没有一部完整的城市管理与执法方面的上位综合性法律法规。尽管部分城市的城市管理机构受委托具有依据部门法律、法规行使行政处罚权的权力，但是缺乏配套的法律措施和行政强制权，执法效果大打折扣；而且现有的相关法律法规层次低、碎片化、交叉严重，是城市管理执法面临的主要瓶颈。大部分城市管理的法律依据分散于法律、行政法规、地方性法规、部门规章之中，部分行业的法规建设滞后，有的法律法规长期未进行修订，滞后于经济社会发展及城市管理工作的新需要。虽然现在已经明确了中央城市管理主管部门，但是由于城市管理的系统性、整体性，涉及部门间协调的工作量巨大，加之受部门分配的立法数量限制，也无法在短时间内完成上位法的立法程序。而且即使有这样一部法律，如果没有脱离部门意识，建构整体意识、运行意识和系统意识，也有可能会沦为一部部门法，而不是城市管理的一般法。

（三）机构改革不到位，与城市运行“两张皮”

机构改革的目的是减员增效，手段是定机构、定职责、定编制，但是必须在正确的城市发展理念指导下运用。目前看，城市管理领域的机构改革存在“两张皮”现象。城市管理的系统性、整体性涉及大量的部门间协调工作，但是既往的改革并没有解决既分工明确又多部门协调的整体运行问题。譬如，现有的城市管理行政执法机构源于相对集中行政处罚权，性质五花八门，名称多种多样，人员身份复杂，归口管理不一，有的甚至自负盈亏，靠罚没收入生存；业务上相对集中的处罚权不彻底，又没有强调原机构的配合义务。表面上看，机构少了，公务员身份人员减了，但是离城市运行管理的实际更远了，管理与执罚脱节。这样的定位使人员、装备、经费保障等与城市管理中需要承担的任务不相匹配，既增加了管理末端——执法的难度，又影响了管理服务的效果。

部门间的配合不到位还会产生影响政府形象的问题。任何城市管理相关部门都是政府的形象部门，部门间配合不是维护部门形象，而是维护政府的整体形象。在城市管理领域进行相对集中行政处罚权改革中赋予城管执法部门的是有限权力，这就要求阻挠执法和暴力抗法的事件发生时需要相关部门的及时配合，否则受损的是政府的整体形象。

（四）城市管理体制机制创新不足

城市管理体制延续传统行政管理惯性，各地虽有一些探索，但是总体上创新不足，不能适应城市发展的需要和城市正常运行的需要。根据城市的基本属性和运行特征，有权的城市管理部门众多。按照传统的行政管理职责划分逻辑，这些部门间职权边界清晰，责任分明，各负其责，应该形成全覆盖、无缝连接的管理链条；而事实上，城市管理是一个系统性非常强的工作，基于机械论的职责划分不适应城市运行系统内、系统间相互作用、彼此联系的客观实际，造成了客观上的权责错位。

尽管各地根据自己的实践做了一些探索，譬如构建“大城管”体制，通过城市管理委员会把相关部门的城市管理责任串起来，但因为没有形成上下贯通、横纵联网的体制，各地城市管理委员会的作用沒有充分发挥出来。再如，各地探索了数字化城市管理机制，在城市管理中发挥了一定作用，但也因没有形成贯通的体制，上下信息不对称，左右资源不共享，数字化城市管理的效用有限，没有发挥明晰城市家底、统揽指挥全局的作用。再有，由于城市管理长期处在缺乏顶层设计的状态，没有在战略、规划、政策法规、标准规范的制定和实施方面进行统筹安排，缺乏全面、统一、科学的业务指导。式

三、努力探索新型城市管理模

基于以上分析，新型城市管理模式可以在发展理念培养、运行规律认知、法律法规完善、体制机制创新等方面进行探索。具体到北京市，可以结合曾经领创全国经验的东城区网格化管理、朝阳区城市管理全模式数字化监督、西城区分类分级标准化管理全覆盖等案例，以及2008奥运会保障过程、APEC会议保障实践，分析、总结城市运行的科学规律、符合实际的发展理念、切实可行的协调机制；还可以充分利用地方立法权，在全国率先制定地方城市管理法，引领城市管理法律法规建设等。

第一，在协调职能上下功夫，把城市管理相关部门调动起来，让协调成为常态。北京市城市管理委员会是实体机构，其职责范围不可能无限扩大，否则将超出市政府组成部门的定位。但是，城市运行又要求大量的协调任务，这就只能更多地发挥首都城市环境建设管理委员会的作用。该委员会有保障奥运会成功举办等丰富的实战经验，通过总结提升，可以梳理出城市管理必须协调的机构和职责，创新活动机制和考核机制，主动接受上级党组织领导，调动这些机构履行城市管理相关职责的积极性。

第二，在立法上创新，引领全国城市管理立法。与省和自治区不同，北京市的行政辖域与城市区域重合，尽管与新加坡城市辖域完全重合有差别，但还是可以利用北京市的地方立法权进行城市管理立法，覆盖整个城市范围。将城市管理行政主管机构的职责范围、机构性质、协调职责、运行机制等纳入法律渠道，提高城市管理的违法成本，为依法行政奠定基础，让尊法成为城市社会的行为底线，也为省会城市、设区市的地方立法树立样板。

第三，利用首都人才荟萃的优势，特别是把退休人员和大专院校的学生资源调动起来，探索城市管理义工和志愿者新模式，让他们的贡献与社会信用挂钩，与社会福利或各类优惠活动挂钩，让社会信用成为奖惩的依据，推进社会化城市管理，实现城市管理向城市治理的转变。